II SA/Wr 708/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy elementów konstrukcyjnych (ściana wewnętrzna) w lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Wołowie (dalej jako PINB) z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie przebudowy elementów konstrukcyjnych (ściana wewnętrzna) w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się na parterze budynku mieszkalnego dwulokalowego w W. przy ul. [...] (działka nr [...]). Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym prawnym. W związku z wystąpieniem D. Z. (dalej jako skarżąca) informującym o nieprawidłowościach w stanie technicznym ww. budynku obejmujących jej lokal znajdujący się na piętrze, które pogarszają się od czasu wykonania prac remontowych w lokalu na parterze, PINB podjął czynności wyjaśniające. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] r. organ stwierdził, że jest to obiekt wolnostojący, czterokondygnacyjny w historycznej zabudowie miasta. W lokalu na parterze dokonano roboty polegającej na wyburzeniu części ściany podłużnej dzielącej kuchnię od przedpokoju. W tej ścianie istniał otwór drzwiowy do kuchni. Po usunięciu części tej ściany otwór ma długość 2,14 m. Inwestor oświadczył, że usunięta ściana miała grubość 6 cm. W lokalu mieszkalnym na piętrze zaobserwowano, że podłogi drewniane z desek (z okresu dziesięcioleci) posiadają ugięcia; w miejscu styku drewnianych (historycznych) ościeżnic drzwi wewnętrznych z podłogą widoczne są niewielkie szczeliny; widoczne jest także odsunięcie progu od futryny drewnianej. Stwierdzono, że drewniane umeblowanie przyścienne nie przylega całą powierzchnią do ściany. Odnotowano także drobne zarysowania ścian w pokoju. PINB nie stwierdził jednak zagrożenia bezpieczeństwa ani też uszkodzeń w elementach budynku, które poddawałaby uzasadnioną wątpliwość jego stan techniczny. Skarżąca zakwestionowała podaną przez inwestora grubość usuniętej ściany wskazując, że w rzeczywistości nie była to ściana działowa ale część ściany nośnej o szerokości 25 cm, co wynika z przedłożonego przez nią "Orzeczenia o stanie technicznym budynku" sporządzonego w dniu [...] r. przez R. B. i J. K. oraz z inwentaryzacji budynku przeprowadzonej w [...] r. Autorzy złożonego przez nią opracowania podnieśli wątpliwości dotyczące układu konstrukcyjnego stropu nad parterem, które ich zdaniem są konsekwencją wykonania robót budowalnych w lokalu na parterze. Autorzy, po analizie dokumentacji przyjęli założenie, że wyburzona ściana w poziomie parteru miała grubość 25 cm, podobnie jak ściana w poziomie piwnic. Razem, stanowią dla siebie i ściany w poziomie piętra o grubości 15 cm, wsparcie konstrukcyjne. Stanowią one również wsparcie konstrukcyjne nośne dla stropów nad piwnicami i dla drewnianego belkowego stropu nad parterem. Wniosek ten potwierdza inwentaryzacja budynku wykonana w [...] r. Przyjęto zatem, że wyburzona ściana była częścią ściany nośnej stanowiącej oparcie dla ścian w poziomie piętra i stropu nad parterem. Czynność wyburzenia powinna być poprzedzona wykonaniem odpowiedniego podciągu, który przenosiłby w sposób prawidłowy obciążenia z piętra w postaci obciążeń stropem i ścianami oraz obciążeń ze strychu a pośrednio także dachu budynku. Autorzy opracowania stwierdzili, że w lokalu skarżącej próg położony w drzwiach pomiędzy pomieszczeniem kuchni i pomieszczeniem korytarza obsunął się w stosunku do pierwotnego położenia o 1,5 cm, co widoczne jest wyraźnie na zdjęciach. Stwierdzono także wystąpienie pęknięć i rozszczelnień przy drzwiach pomiędzy kuchnią, co uwidaczniają zdjęcia. W opracowaniu tym wskazano także na konieczność wykonania dodatkowej ekspertyzy w lokalu inwestora dotyczącej rozebranej ściany. Nie dokonano oceny tego lokalu, gdyż nie było do niego dostępu. W tych okolicznościach PINB wszczął postępowanie w sprawie przebudowy elementów konstrukcyjnych (ściany wewnętrznej) w lokalu nr [...] na parterze opisanego wcześniej budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej stropu nad parterem w lokalu mieszkalnym nr [...], wskazując na uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego ww. stropu i jakości robót związanych z rozbiórką ściany. Inwestor przedłożył sporządzoną w dniu [...] r. przez A. T.–K. "Ocenę techniczną stropu nad parterem w lokalu mieszkalnym nr [...] na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...)" Autorka, na podstawie oględzin wewnętrznych (również elementów ścian parteru), przeprowadzonych w lokalu nr [...] oraz na podstawie oględzin zewnętrznych budynku, oceniła stan techniczny konstrukcji stropu jako dobry, bez zagrożeń w stosunku do dalszej eksploatacji. Oceniła również, w związku z istniejącym stanem technicznym, że prace remontowe ścian i sufitu wykonane zostały poprawnie, zgodnie ze sztuką oraz, że doprowadziły do poprawy stanu technicznego przedwojennego stropu drewnianego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], PINB umorzył postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji, nie uznał mocy dowodowej dokumentu przedłożonego przez skarżącą, gdyż autorzy opracowania nie dokonali oględzin miejsca wykonania robót budowalnych i nie ocenili jednoznacznie, czy występują uszkodzenia w konstrukcji stropu. Nie oceniono także jakości prac wykończeniowych w lokalu na parterze i nie wskazano przyczyny uszkodzeń elementów wykończeniowych w lokalu na parterze. Na podstawie domniemań uznali, że ściana usunięta w lokalu na parterze była ścianą konstrukcyjną i podtrzymującą przedmiotowy strop. Opierając się głównie na ocenie przedłożonej przez inwestora, organ uznał brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, co skutkowało umorzeniem postępowania. 2 W wyniku odwołania skarżącej, DWINB decyzją z dnia [...] r.,nr [...], uchylił tę decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. DWINB stwierdził, że podnoszone w opracowaniu przedłożonym przez skarżącą wątpliwości dotyczące tego, czy wyburzona część ściany stanowiła ścianę nośną podtrzymującą strop, powinny być jednoznacznie wyjaśnione i winny znaleźć odbicie w materiale dowodowym. Wątpliwości tych nie wyjaśnia przedłożona przez inwestora ocena. Zdaniem organu odwoławczego jest ona zbyt ogólna i nie zawiera szczegółowych odniesień do tego, w jaki sposób wykonano roboty polegające na wyburzeniu części przedmiotowej ściany, czy wykonano stosowne zabezpieczenia i obliczenia obciążeń. Ponadto autor opracowania ocenił, że ściany i sufity odnowione częściowo gładzią i częściowo zakryte płytą g-k wykonane zostały poprawnie i zgodnie ze sztuką i tym samym, poprawiły stan techniczny stropu. Zdaniem organu samo wskazanie, że brak jest zarysowań, uszkodzeń i pęknięć na sufitach i ścianach wewnętrznych i zewnętrznych nie świadczy o prawidłowości konstrukcji stropu. Nie jest to wystarczający materiał dla umorzenia postępowania a wydana decyzja jest przedwczesna. Organ pierwszej instancji powinien zatem uzupełnić materiał dowodowy i ponowne go rozpatrzyć. Kierując się powyższymi wskazaniami PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia uzupełnionej oceny technicznej stropu. W dniu [...] r. inwestor złożył "uzupełnienie" przedmiotowej oceny, w którym autorka opracowania stwierdziła, że w ramach prac remontowych przeprowadzonych w lokalu usunięta została ścianka działowa grubości 12 cm w której znajdował się otwór drzwiowy do kuchni (w układzie analogicznym jak w mieszkaniu na piętrze). W ściance zamontowana była belka drewniana nadprożowa nad otworem drzwiowym. Wyburzona ścianka działowa nie stanowiła elementu konstrukcyjnego nośnego budynku. W miejscu wyburzonej ścianki działowej pod sufitem zamontowano dodatkowo belkę żelbetową prefabrykowaną o wymiarach 10x12cm, którą obudowano płytami G-K. Belka nie była elementem koniecznym do wykonania po usunięciu ścianki działowej o grubości 12 cm. Zamontowano ją dodatkowo jako element zabezpieczający stary strop przed możliwością występowania niepożądanych ugięć lub zarysowań od odziaływania obciążenia ścianki działowej znajdującej się na piętrze (lub jej możliwej przyszłej zmiany).Miał to być też element ozdobny oddzielający pomieszczenia wraz z zamontowanym oświetleniem. Autorka opracowania podała, że przedmiotowe roboty wykonano w 2016 r. (3 lata temu) i od tamtej pory nie wykonywano żadnych dodatkowych robót. Stwierdziła, że strop i ściany budynku po usunięciu ścianki działowej są w dobrym stanie technicznym. Obiekt nie wymaga dodatkowych wzmocnień w zakresie omawianego stropu i ścian a jego konstrukcja jest bezpieczna pod względem użytkowania i nadaje się do dalszego użytkowania. Na podstawie oględzin istniejącego stanu technicznego aktorka opracowania oceniła, że prace remontowe zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką. W tym stanie rzeczy PINB decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne wskazując, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowalnych. Nie stwierdzono występowania zagrożenia bezpieczeństwa zarówno podczas kontroli prowadzonej przez organ jak też wynikających z obu przedłożonych ekspertyz. Od powyższej decyzji odwołała się D. Z., która poddała w wątpliwość rzetelność informacji zawartych w przedłożonej przez inwestora ocenie technicznej wraz z jej uzupełnieniem w zakresie przyjętej grubości rozebranej ściany. Zdaniem strony, w opracowaniu stanowiącym uzupełnienie oceny technicznej, autorka zmieniała grubość tej ściany z 6 cm na 12 cm. Nadto PINB dysponuje inwentaryzacją budynku wykonaną w 2001r. z której wynika, że ściana ta miała grubość 25 cm. Odwołująca się zarzuciła także, że nie dokonano odkrywek stropu, co uniemożliwia jednoznaczne potwierdzenie wykonania prac zgodnie ze sztuką budowlaną, a tym bardziej fakt zamontowania dodatkowej belki żelbetowej wzmacniającej strop. Jej zdaniem, zamontowanie takiej belki pod stropem niesie ryzyko dla konstrukcji budynku i wymagało odpowiednich zgód a nie tylko dokonania zgłoszenia. Podniosła również, że PINB nie odniósł się do innych prac które zostały wykonane w obrębie części wspólnych budynku. DWINB utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że PINB przeprowadził postępowanie w sposób pozwalający na stwierdzenie poprawności poczynionych ustaleń. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych polegających na usunięciu części ściany podłużnej dzielącej kuchnię od przedpokoju, w wyniku czego powiększono istniejący wcześniej w tej ścianie otwór drzwiowy do długości 2,14 m. Zdaniem organu, poprawność robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania (polegających na usunięciu części ściany działowej) stwierdza ocena techniczna A. T. – K. wraz z jej uzupełnieniem. Organ wskazał, że w przedmiotowym opracowaniu nie stwierdzono wadliwie wykonanych robót budowalnych. W ocenie autorki – prace związane z "przemurowaniem ściany klatki schodowej wykonano poprawnie i zgodnie ze sztuką budowlaną...." Wykonane prace nie powodują żadnych nieprawidłowości w konstrukcji stropu, zaś cechy i właściwości wybudowanych materiałów odpowiadają wymaganiom normowym. Organ zauważył także, że w uzupełnieniu tego opracowania szczegółowo opisano prace jakie wykonano. Po przytoczeniu jego obszernego fragmentu, DWINB stwierdził, że zgromadzona dokumentacja, tj: ocena techniczna, protokół z kontroli, ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia nadane przez izbę samorządu zawodowego potwierdzające jej wiedzę i doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie, stanowią wystarczające dowody w sprawie. Osoba sporządzająca opinię techniczną ponosi z tego tytułu odpowiedzialność zawodową i karną. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości i prawdziwości sporządzonej opinii. W tak ustalonym stanie faktycznym, zdaniem organu, brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie przebudowy elementów konstrukcyjnych (ściany wewnętrznej) w lokalu nr [...] na parterze stało się bezprzedmiotowe, co skutkować musiało umorzeniem postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, co zostało wyjaśnione wcześniej. Natomiast inne zgłoszone przez odwołującą się roboty budowlane wykonane na ścianie wschodniej elewacji oraz dotyczące tarasu, nie są objęte niniejszym postępowaniem. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem D. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji tj.: 1/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego budynku zagrażającego życiu i zdrowiu, wyłącznie na podstawie opinii (ekspertyzy) sporządzonej przez inwestora i pominięcie (nie odniesienie się ) do ekspertyzy przedłożonej przez skarżącą, która konkretnie wskazuje, że na skutek robót wykonanych w lokalu na parterze dochodzi w jej lokalu do zapadania się podłogi na skutek usunięcia w lokalu poniżej ściany konstrukcyjnej o grubości 25 cm. Organy nie przeprowadziły zatem swobodnej oceny dowodów, gdyż nie uwzględniono całości materiału dowodowego i pominięto opinię i inwentaryzację do których odwołała się skarżąca; 2/ art. 84 § 1 k.p.a. przez pominięcie dowodu z opinii biegłego w zakresie budownictwa, w sytuacji gdy w sprawie przedłożone zostały dwie konkurencyjne opinie prywatne, które odmiennie oceniają zagrożenia życia i zdrowia osób przebywających w budynku; 3/ art. 86 k.p.a. przez pominięcie zeznań skarżącej, w szczególności co do faktu załamania się podłogi w jej lokalu, pogłębiającego się osiadania podłogi, co może w konsekwencji doprowadzić do katastrofy budowalnej, a rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie na podstawie prywatnej opinii uczestnika postępowania, który dokonał usunięcia ściany konstrukcyjnej w swoim lokalu, skutkiem czego doprowadził do obniżenia się podłogi u skarżącej. Zarzucając powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Przy piśmie z dnia 10 stycznia 2020 r. DWINB przekazał do akt sądowych sporządzony w dniu [...] r. "Aneks do orzeczenia o stanie technicznym budynku z dnia [...] r. przekazany do organu przez aktorów tego opracowania (J. K. i R. B.) w dniu 3 stycznia 2020 r. W piśmie przygotowawczym z dnia 14 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej także przedstawił ww. opinię wnosząc o przeprowadzenie z niej dowodu. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. Sąd uwzględnił powyższy wniosek dowodowy. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę wraz z jej argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U z 2019r.poz. 2325) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ww. ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a Sąd uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego aktu ale także innych aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli uzna, że jest to konieczne dla doprowadzania sprawy do stanu zgodnego z prawem. Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ nadzoru budowlanego przedwcześnie stwierdził bowiem, że postępowanie prowadzone w sprawie przebudowy elementów konstrukcyjnych (ściany wewnętrznej) w lokalu nr [..], w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, podjętych przez organy czynności wyjaśniających i treści uzasadnienia decyzji Sąd uznał, że okoliczności faktyczne i istota sprawy nie zostały wyjaśnione i ocenione w sposób wymagany obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej. W konsekwencji nie zostało wykazane, że przedmiotowe postępowanie, na obecnym jego etapie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadami polegającymi na nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz braku pełnej oceny materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. Nie można również pomijać, że uzasadnienie decyzji zawiera poważne niedostatki w zakresie motywowania stanowiska organu, co uniemożliwia ocenę poprawności rozumowania i narusza art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., a w konsekwencji prowadzi także do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Wyjaśniając bliżej powyższe stanowisko, zauważyć wypada, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie nie sposób zaakceptować stanowiska organu co do zasadności umorzenia postępowania, już choćby z tego względu, że nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy wykonane roboty budowalne polegające na rozbiórce części ściany w lokalu mieszkalnym nr [...] dotyczyły istotnie elementu konstrukcyjnego stanowiącego jak twierdzi skarżąca ścianę nośną, czy też nie. Sąd zwraca przy tym uwagę, że PINB wszczynając postępowanie sam określił, że jego przedmiotem jest przebudowa elementów konstrukcyjnych (ściany wewnętrznej) w lokalu nr [...]. Już zatem sam przedmiot postępowania, który określony został przez PINB jako przebudowa, obligował do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, czy wykonane roboty ingerują i w jakim zakresie w elementy konstrukcyjne budynku. Wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy winien we własnym zakresie ocenić, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane powiatowy inspektor dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowalnych. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 7a ww. aktu, przez przebudowę należy wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Organ powinien zatem ocenić, czy przedmiotowe roboty budowlane polegające na wyburzeniu części ściany doprowadziły do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu (przez pozbawienie budynku części ściany w lokalu nr [...]) a jednocześnie nie doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu. DWINB nie przeprowadził jednak w powyższym zakresie żadnej oceny, pomimo, że dokonanie właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowalnych stanowi jeden z istotnych elementów ustalenia stanu faktycznego sprawy. Od tego zależy czy wykonane danego rodzaju robót powinno być poprzedzone zgodą organu i jakiego rodzaju. Przebudowa – według art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w. ustawy wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przyjęcie przez PINB, że przedmiotem postępowania jest przebudowa, w sytuacji gdy inwestor nie wykazał się zgłoszeniem, wskazuje, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 50 ww. ustawy, przepis art. 51 stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, a zatem w przypadkach innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego), a także w przypadkach innych niż budowa bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 49b ust. 1.). Celem postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem i to obecnie obowiązującym. Stan zgodności z prawem to nie tylko zgodność z przepisami prawa budowlanego, ale i z innymi normami prawa administracyjnego w tym dotyczącymi ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, sanitarnymi (por. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. II OSK 3301/17). W związku z tym, prowadząc postępowanie w trybie naprawczym organ uprawniony jest do wydania decyzji nakazujących wykonanie określonych obowiązków, wskazanych w art. 51 ust 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Jedynie w sytuacji ustalenia, że nie zachodzi konieczność wykonania przez inwestora czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie, organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności o których mowa. Dopiero wówczas, organ uprawniony jest do umorzenia postępowania. Wydanie takiej decyzji kończy w istocie postępowanie naprawcze. Z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest władny i uprawniony do umorzenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy w wyniku dokonanych czynności procesowych ustalone zostanie, że w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych brak jest podstaw prawnych do jakiejkolwiek władczej ingerencji organu. Umorzenie postępowania, stanowi więc następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że orzekający w sprawie organ nie wykazał w sposób jednoznaczny, iż brak jest podstaw prawnych do ingerencji, gdyż przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie. W rezultacie wadliwie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że należało odstąpić od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że podczas oględzin prowadzonych przez PINB w lokalu nr [...], roboty budowlane związane z usunięciem części ściany wewnętrznej były już zakończone i niewidoczne (były zakryte płytami G-K) dlatego jak wyjaśnił PINB, pracownicy nie mieli możliwości dokonania samodzielnej oceny stanu technicznego stropu, w szczególności w miejscu usuniętej ściany. Jednocześnie podczas oględzin lokalu skarżącej stwierdzono ugięcia w podłodze z desek, szczeliny w miejscach styku drewnianych (historycznych) ościeżnic drzwi wewnętrznych z podłogą, w miejscach łączenia tych ościeżnic z płytkami ceramicznymi, stwierdzono dylatacje oraz drobne zarysowania ścian. Z kolei z przedstawionej przez skarżącą ekspertyzy z dnia [...] r., której przedmiotem było orzeczenie o stanie technicznym elementu budynku jakim jest część stropu i ścian w poziomie stropu nad parterem i w poziomie ścian na I piętrze w mieszkaniu nr [...], wynika, że po dokonaniu odkrywki w mieszkaniu skarżącej, stwierdzono ugięcie stropu nad usuniętą ścianą z obsunięciem progu położonego w drzwiach tuż pod ścianą usuniętą, wynoszącym od 1,5 cm do 2 cm. Stwierdzono także wystąpienie pęknięć i rozszczelnień pomiędzy kuchnią a korytarzem oraz wyraźną deformację części podłogi drewnianej w kuchni oraz w korytarzu. W ocenie autora ekspertyzy, występujące deformacje mogą mieć związek z usunięciem części ściany w lokalu nr [...]. Po przeprowadzonych oględzinach (w tym przy uwzględnieniu odkrywki) oraz po analizie dokumentacji z inwentaryzacji budowlanej przeprowadzonej w 2001 r., biegły skłonił się do stwierdzenia, że wyburzona ściana miała grubość 25 cm i razem ze ścianą z piwnicy stanowiły dla siebie i dla ściany w poziomie piętra wsparcie konstrukcyjne, nośne dla konstrukcji stropów nad piwnicami i dla drewnianego belkowego stropu nad parterem. Organ pierwszej instancji odmówił wartości dowodowej temu opracowaniu, z tego względu, że jego autor nie dokonał oględzin miejsca wykonywania robót budowlanych, nie dokonał jednoznacznej oceny, czy występują uszkodzenia w konstrukcji stropu, nie dokonał oceny jakości prac wykonanych w lokalu na parterze, nie wskazał przyczyny uszkodzeń elementów wykończeniowych w lokalu na parterze. PINB w całości oparł natomiast swoje rozstrzygnięcie na "Ocenie technicznej stropu nad parterem w lokalu mieszkalnym...." przedstawionej przez inwestora, wraz z jej uzupełnieniem sporządzonym w dniu [...] r. PINB nie dokonał jednak oceny wartości dowodowej tego dokumentu, ale opierając się na zawartej w nim konkluzji, że stan techniczny stopu ocenia się jako dobry bez zagrożeń w stosunku do dalszej eksploatacji, umorzył postępowanie. Pomimo, że skarżąca podnosiła w odwołaniu, wątpliwości odnoszące się do "Oceny technicznej" przedstawionej przez inwestora wynikające z tego, że autorka tej oceny nie dokonała odkrywek stropu (co – zdaniem strony - utrudnia a wręcz uniemożliwia potwierdzenie wykonania prac zgodnie ze sztuką budowalną a tym bardziej zamontowania dodatkowej belki żelbetowej wzmacniającej istniejący strop) to również DWINB nie przeprowadził oceny tego dowodu. Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skoro przedmiotowy dokument sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane nadane przez izbę samorządu zawodowego, potwierdzające jej wiedzę i doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie, to jest to wystarczający dowód w sprawie. Skoro osoba sporządzająca opinię techniczną ponosi z tego tytułu odpowiedzialność zawodową i karną, to brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości i prawdziwości sporządzonej opinii. W ocenie Sądu przedstawione wyżej stanowisko organu odwoławczego nie może być akceptowane, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi obowiązkami wiążącymi organy administracji w postępowaniu jurysdykcyjnym, mającymi swoje oparcie przywołanych zasadach postępowania administracyjnego. Przypomnieć trzeba, że w myśl tych zasad organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej winno być bowiem zawarte w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. W orzecznictwie podkreśla się, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. (tak NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2012r. o sygn. II OSK 2720/11, publ. LEX nr 1145626). Poddana kontroli sądowej decyzji organu odwoławczego tego rodzaju rozważań w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zawiera. Pomimo, że w aktach sprawy znajdują się dwie oceny techniczne, to organ odwoławczy nie dokonuje w ogóle oceny opinii złożonej przez skarżącą – w uzasadnieniu brak odniesienia się do tego dowodu. W przypadku oceny technicznej przedłożonej przez inwestora, DWINB praktycznie odstępuje od jej oceny zasłaniając się okolicznością, że została ona sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia nadane jej przez izbę samorządu zawodowego. Nie jest to wystarczająca argumentacja, gdyż fakt, że dany dowód sporządzony jest przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, nie zwalnia organu administracji z obowiązku jego oceny w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy strona kwestionując ten dowód przedkłada inny dowód, również sporządzony przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami, z którego wynikają inne wnioski. Organ odwoławczy obowiązany był zatem ocenić obie złożone do akt sprawy ekspertyzy techniczne, ocenić ich zakres, odnieść się do ich treści i przeanalizować argumentację jaka doprowadziła autorów opinii do określonych w niej wniosków. Następnie należało porównać obie opinie w wzajemnej łączności jak też w odniesieniu do pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonać ich oceny. Organ powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji w przekonujący sposób, której opinii i dlaczego przyznaje moc dowodową a której jej odmawia. W przypadku wątpliwości związanych z treścią opinii - także w kontekście uwag stron - organ powinien dążyć do ich wyjaśnienia z udziałem autorów opinii. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na ocenie technicznej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia i zawierającej wnioski sprzeczne z innymi dowodami o ile te sprzeczności nie zostaną przekonująco wyjaśnione. Swobodna ocena dowodów ma szczególne znaczenie w sytuacji rozbieżności materiału dowodowego, np. między opiniami. Zaniechanie w tym zakresie prowadzi zaś do naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Trzeba zatem zauważyć, że z oceny przedłożonej przez skarżącą, która oparta była na wynikach oględzin jej lokalu, w tym na dokonanych odkrywkach stropu, wynika, że roboty polegające na wyburzeniu części ściany mogły mieć wpływ na stwierdzone deformacje stropu. Z oceny przedłożonej przez inwestora wynika natomiast, że sporządzona ona była na podstawie oględzin istniejącego stanu technicznego - głównie w lokalu inwestora . Autorka stwierdziła, że strop i ściany są w dobrym stanie technicznym i nie wymagają żadnych dodatkowych wzmocnień. W ocenie tej nie podano jednak w jaki sposób autorka doszła do tych wniosków zwłaszcza w sytuacji, gdy ściany i sufity w mieszkaniu inwestora są odnowione i pokryte gładzią a w części płytami G-K. Nie jest zwłaszcza jasne, czy dokonano odkrywek stropu oraz w jaki sposób ustalono zakres wykonanych robót. Nie zostało wyjaśnione w jaki sposób autorka doszła do prezentowanej oceny stanu technicznego stropu. Nie wiadomo także w jak ustalono w jaki sposób wykonywano roboty rozbiórkowe części ściany (na podstawie oświadczenia inwestora, czy inaczej). Zauważyć także trzeba, że inaczej niż PINB autorka oceny technicznej kwalifikuje wykonane roboty, określając je jako prace remontowe. Istotne wreszcie jest to, że w omawianej ocenie nie ma żadnego odniesienia do ewentualnego wpływu wykonanych robót na stwierdzone przez PINB deformacje w lokalu skarżącej, pomimo, że organ zlecił wykonanie tej oceny w związku z tymi uszkodzeniami. Te kwestie powinny być poddane ocenie organu odwoławczego i należycie wyjaśnione, choćby przez przeprowadzenie dodatkowego dowodu z przesłuchania biegłych, ich konfrontacji, czy też zlecenia dodatkowego opracowania. Mając na uwadze przedmiot postępowania, rolą organu odwoławczego było ustalenie (i ocena) w sposób nie budzący wątpliwości, jak kwalifikować wykonane roboty oraz jaka faktycznie ściana była przedmiotem usunięcia, czy była to ściana działowa, czy też ściana nośna. W tej kwestii DWINB nie zajął stanowiska stwierdzając, że mamy do czynienia z "usunięciem części ściany podłużnej". Tymczasem wyjaśnienie tych okoliczności może mieć znaczenie przy ocenie stanu technicznego stropu, a w konsekwencji dla ustalenia, czy mogły mieć one ewentualnie wpływ na strop w lokalu skarżącej. To może też rzutować na ocenę, czy samowolne roboty wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego, czy też je naruszały i w związku z tym istnieje konieczność nałożenia obowiązków celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, stan techniczny stropu i ewentualny wpływ robót wykonanych w lokalu na parterze na deformację podłogi (stropu) w lokalu skarżącej, nie zostały przez organ jednoznacznie ustalone i ocenione. W tej kwestii nie wypowiedział się podczas oględzin PINB wskazując, że nie ma możliwości oceny technicznej wykonanych robót, gdyż zostały one zakończone i ściany są zakryte płytami G-K. Ze złożonych do sprawy ocen technicznych wynikają zaś w tym względzie odmienne wnioski. Pomimo tych niejasności, decyzja organu odwoławczego oparta została tylko na ocenie technicznej złożonej przez inwestora z zupełnym pominięciem oceny technicznej przedstawionej przez skarżącą oraz bez odniesienia się do przywoływanej w niej inwentaryzacji obiektu z 2001 r. W tej inwentaryzacji – jak podaje autor ekspertyzy technicznej – podana jest inna grubość usuniętej ściany niż przyjęta w ocenie technicznej przedłożonej przez inwestora. Z uzasadniania decyzji nie wynika jaka, zdaniem organu, jest wartość dowodowa tej opinii i przywołanej w niej inwentaryzacji w tym, czy organ odmawia im wiarygodności i z jakich względów. Jest to oczywiste naruszenie art. 80 k.p.a. gdyż w zakresie koncentracji materiału dowodowego organy pozbawione zostały swobody i obowiązane są uwzględnić wszystkie zebrane w sprawie dowody. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów pozyskanych w postępowaniu, jak też uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów, zwłaszcza zaś tych zgłaszanych przez stronę, budzić musi wątpliwości co do prawidłowości oceny całości materiału dowodowego przyjętego przez organ za podstawę rozstrzygnięcia. Istotne także jest, że DWINB uchylił się również od oceny dowodu zawierającego ocenę techniczną złożonego przez inwestora – pomimo, że kwestionowany był on przez skarżącą - ograniczając się do przytoczenia jej fragmentów i powołania się na fakt sporządzenia oceny przez osobę z uprawnieniami zawodowymi. Jak wskazano organ ma obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, zwłaszcza zaś odniesienia się do tych dowodów i okoliczności które podnosi strona i ich oceny. Jeżeli organ nie wyjaśnia, pomimo sugestii strony, pewnych okoliczności, to jego działanie należy w takim przypadku traktować jako dowolne i nie mieszczące się w zasadzie swobodnej oceny dowodów. Resumując powyższe uwagi, Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie zostało wykazane, że samowolnie wykonane roboty budowalne nie wymagają interwencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem przyjąć stanu zgodności z prawem, jeżeli w sposób nie budzący wątpliwości nie zostanie wykazane, że przedmiotowe roboty pozostają bez związku uszkodzeniami w lokalu skarżącej które zostały stwierdzone podczas oględzin PINB i o których mowa w przedłożonej przez nią ocenie technicznej. Do tej kwestii wprost nie odnosi się także opinia techniczna na którą powołują się organy. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 k.p.a., co w efekcie spowodowało przedwczesne umorzenie postępowania. Przedwczesność rozstrzygnięcia organu w sposób pośredni, potwierdza także ekspertyza techniczna sporządzona w dniu [...] r. złożona w toku postępowania sądowego w której wskazano, że zaobserwowane wcześniej w lokalu skarżącej odkształcenia i deformacje mają wyraźnie charakter postępujący. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy mając na względzie uwagi Sądu zawarte w niniejszym wyroku, dokona ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze wyniki tej oceny rozważy, czy jest on wystarczający dla wyjaśniania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii związanych z przedmiotem postępowania (jak kwalifikacja wykonanych robót i rodzaj ściany jakiej dotyczą, sposób wykonania tych robót i ich ewentualny wpływ na stan techniczny stropu, w tym na wskazywane przez skarżąca odkształcenia i deformacje w jej lokalu) i z celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowalnego. Sąd zwraca także uwagę, że zakres oceny zgodności z prawem o którym stanowi art. 51 Prawa budowlanego obejmuje nie tylko zgodność ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi ale także innymi normami Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.ps.a.