II SA/Wr 71/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk, Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2024 r. nr 1305/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy jednokondygnacyjnej altany ogrodowej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (PINB, organ I instancji) postanowieniem nr 2181/2024 z dnia 18 października 2024 r. wstrzymał budowę jednokondygnacyjnej altany ogrodowej posadowionej na płycie fundamentowej w zachodniej części nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AR [...], obręb G.) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie PINB poinformował inwestora, Fundację O., o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł. Opisując przebieg dotychczasowego postępowania, organ I instancji uwypuklił kontrolę na nieruchomości z dnia 27 sierpnia 2024 r. w czasie której stwierdzono wykonanie płyty fundamentowej o pow. 76.32 m2 (6.66 m x11.46 m), na której posadowiono konstrukcję stalową wykonaną z dwuteowników stalowych o wys. 3.45 m, zakotwiczoną za pomocą śrub do fundamentu. Całość tworzy jedną konstrukcję, roboty nie zostały zakończone, nie rozpoczęto obudowy ściennej ani dachowej. Od inwestora organ I instancji uzyskał informację, że zamierzenie stanowi wzniesienie dwóch altan o pow. do 35 m2 każda, na działce o pow. [...] m2. Taki kształt zamierzenia - dwie altany o lekkiej konstrukcji ażurowej, na działce, której pow. nie przekracza 1000 m2 inwestor złożył także w Wydziale Architektury i Zabytków Urzędu Miejskiego Wrocławia. PINB ocenił zrealizowane dotychczas prace jako niezgodne ze zgłoszonymi dokumentami. Według organu I instancji wymagane jest pozwolenie na budowę. W sprawie mamy do czynienia z budowlą (a nie budynkiem), zaś żelbetonowej płyty fundamentowej, choć ma za zadanie przeniesienie ciężaru altany na grunt i stanowi element całego obiektu, nie można uznać za fundament w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. PINB uznał, że inwestycja stanowi budowę altany, jednak w postaci jednej, a nie dwóch obiektów, posadowionej żelbetonowej płycie fundamentowej. Przedmiotowa altana poprzez jej budowę na takiej płycie oraz powierzchnię zabudowy nie zalicza się do prostych budowli, ale wymaga specjalistycznej wiedzy i powinno być poprzedzone stosownym projektem i nadzorowane przez osobę uprawnioną. Postanowienie PINB profesjonalnie reprezentowany inwestor oprotestował zażaleniem zarzucając naruszenie przepisów procesowych, jak też materialnych. Na czele postawiono zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności nie zbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, to znaczy ustaleniem rodzaju obiektu, i błędnym przyjęciu, że obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś rzeczywiście mamy do czynienia z dwiema altanami o pow. do 35 m2 każda, zwolnionymi z pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia. Prawo materialne naruszono przede wszystkim poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 3, art. 3 pkt 3 i art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: błędnie uznano, że obiekt nie stanowi dwóch wolnostojących altan, błędnie uznano, że obiekt jest budowlą, w konsekwencji błędnie przyjęto, że zachodzą przesłanki wstrzymania prac. Zażalający zwrócił się o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji zdjęciowej, dokumentacji projektowej, oględzin nieruchomości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 1305/2024 z dnia 12 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy zażalone postanowienie. Organ II instancji przedstawił treść stosownych przepisów Prawa budowlanego i zaznaczył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności porównanie zamierzenia faktycznego z dokumentacją, wskazuje na rozbieżność. Płyta fundamentowa ma pow. 76.32 m2, zaś m. in. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, wskazane są m. in. fundamenty inne niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione na stabilnym gruncie nośnym, co pokazuje złożony charakter takiego elementu. Odnośnie konstrukcji stalowej, która została do tej pory wykonana, organ drugiej instancji wskazał, że konstrukcja ta jest ze soba połączona i stanowi jedność co wskazuje, iż zrealizowana płyta fundamentowa nie może zostać uznana za utwardzenie terenu. Brak zatem wątpliwości, jak ocenił DWINB, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowany przez pełnomocnika inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci: 1) art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i mylne uznanie, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, 2) art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i błędnie uznanie, że obiekt nie stanowi dwóch wolnostojących altan, lecz jeden obiekt, 3) art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wstrzymania prac. Dalej inwestor zarzucił naruszenie przepisów procesowych: 1) art. 15 k.p.a. przez nie rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się do powtórzenia argumentacji organu I instancji, 2) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126, art. 15 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odwołania się do wniosków dowodowych przedłożonych przez skarżącego wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za nieudowodnione, a które nie, 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania i brak odniesienia się do wniosków dowodowych strony i brak rozpoznania sprawy przez organ II instancji, 4) art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego w uzasadnieniu podstaw prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególnoiszi w zakresie przyjęcia, że inwestycja stanowi jeden obiekt, 5) art. 7, 75, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i dowolna ocenę dowodów, w tym przez wliczenie do powierzchni budowanych altan utwardzonej części gruntu pomiędzy nimi, nieuwzględnienie okoliczności faktycznej, że płyty fundamentowe są zdylatowane, a konstrukcie nośne altan są od siebie niezależne, 6) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez nietrafne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia postanowienia organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych postanowień i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie ponowne przekazanie do rozpoznania organowi II instancji wraz ze zobowiązaniem do dokonania wizji lokalnej i koniecznych pomiarów, zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci dokumentacji zdjęciowej i projektowej, a także rachunków związanych z wyposażeniem przyszłych altan. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić poprzez uchylenie postanowienia organu II instancji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy jasno wynika, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym będącym w budowie, zaś wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót ma źródło w ocenie organów, zgodnie z którą realizowana inwestycja stanowi jednokondygnacyjną altanę ogrodową o parametrach wykluczających zastosowanie zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Według skarżącej realizowana inwestycja to dwie niezależne altany o wymiarach nie przekraczających 35 m2 każda, umiejscowione na nawierzchni utwardzonej poprzez wylewkę betonową. Zdaniem organu przedmiotowa wylewka stanowi płytę fundamentową pod jedną altanę pow. 70 m2, a zamontowana do niej konstrukcja metalowa ma tworzyć jeden obiekt. Kluczową kwestią jest kwalifikacja organu odmawiającą inwestycji charakteru budowy dwóch altan, ponieważ wykonano jedną altanę umiejscowioną na płycie fundamentowej. Warunkiem prawidłowego zastosowania przepisu materialnego jest wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, w którym proces subsumpcji - czyli "podciągnięcia" ustalonego stanu faktycznego pod ustaloną regułę prawną - zostanie zrealizowany. Jak wskazują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W realiach sprawy poprawne zastosowanie przywołanych przepisów oznaczać będzie sytuację, w której organy m. in. zgodnie z prawdą i stanem faktycznym ustaliły charakter obiektu, wobec którego wydano postanowienie wstrzymujące. Trzeba uwypuklić, że PINB wskazał na płytę fundamentową, na której posadowiono konstrukcję stalową wykonaną z dwuteowników o wys. 3.45 m. Porównując taki obiekt ze zgłoszonym przez inwestora zamierzeniem (dwie altany lekkiej konstrukcji, o pow. do 35 m2 każda) organ I instancji doszedł do wniosku o rozbieżności, zwracając szczególną uwagę na betonową płytę fundamentową, która nie została zgłoszona, i która wraz z konstrukcją metalową stanowi budowlę nie będącą korzystającą ze zwolnienia altaną. Analizując akta sprawy dostrzeżemy zgłoszenie budowy z dnia 27 lipca 2023 r. dotyczące dwóch altan wolnostojących o lekkiej konstrukcji metalowej. Pozyskane przez PINB podczas kontroli w dniu 27 sierpnia 2024 r. fotografie pokazują umieszczone na płycie fundamentowej fragmenty konstrukcji metalowej (w słowach organu jest to konstrukcja stalowa wykonana z dwuteowników, zakotwiona za pomocą śrub do fundamentu, nie rozpoczęto wykonania obudowy ściennej i dachowej). Powstaje kwestia, czy tak kształtujący się obiekt odpowiada określeniu altany. Trzeba przypomnieć, że organy posłużyły się sformułowaniem "jednokondygnacyjnej altany ogrodowej". Przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia "altana" ani "altana ogrodowa". Słowo "altana" występuje w przytoczonym już art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 2 pkt 9a tej ostatniej ustawy przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Skoro ustawodawca zdecydował się w dwóch odrębnych przepisach uregulować budowę altan, jako wolno stojących altan w art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz altan działkowych w art. 29 ust. 2 pkt 4, to w ocenie Sądu, nie można tych dwóch pojęć utożsamiać, i wobec braku w przepisach Prawa budowlanego wiążącej definicji legalnej "wolno stojących altan" należy znaczenia tego pojęcia poszukać w języku polskim powszechnie używanym. I tu spostrzeżemy, że altana to "lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi" (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1958); altana to "niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją S. Dubisza, Warszawa 2006). A zatem "wolno stojąca altana", zgodnie z wykładnią językową (przy uwzględnieniu dyrektywy języka potocznego), oznacza budowlę lub budynek, zwłaszcza w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służące do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Według "Ilustrowanego leksykonu architektoniczno-budowlanego" (red. W. Skowroński, Warszawa 2008) altana to niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach obsadzonych pnączami, często zwieńczony ozdobnym dachem osłaniającym przed słońcem i deszczem; przeznaczony do wypoczynku. Takie rozumienie altany zostało wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/09, wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 6/23, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Brak wiążącej definicji legalnej pojęcia "wolno stojąca altana" powoduje, że kwalifikacji takiego obiektu, z punktu widzenia art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego należy dokonywać po analizie użytych materiałów, formy, funkcji oraz gabarytów budowli, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2625/23). Uwzględniając zaprezentowane definicje i objaśnienia Sąd uznał, że kwalifikacja przez organy przedmiotowego obiektu jako altany wykraczającej parametrami poza wartości wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego jest przedwczesna. Zgromadzona przez PINB dokumentacja fotograficzna ukazuje płytę betonową z przymocowanymi do niej elementami metalowymi, w zasadzie umieszczonymi pionowo. Z pewnością można założyć, że taka konstrukcja służy stworzeniu jakiegoś obiektu (obiektów), niemniej jej obecny kształt nie pozwala przyjąć, iż efektem finalnym będzie jedna altana o powierzchni przekraczającej 35 m2. W sprawie mamy do czynienia z obiektem w fazie powstania, in statu nascendi, i aktualny, odzwierciedlony w aktach stan inwestycji nie usprawiedliwia wniosku, że zamiarem inwestora jest zbudowanie altany o powierzchni powyżej 35 m2. Takiego wniosku nie można wyciągnąć na podstawie rozmiarów płyty fundamentowej, ponieważ charakter takiej płyty nie wyklucza wzniesienia na niej więcej niż jednego obiektu, w tym altany o powierzchni nie przekraczającej 35 m2. Specyfikacja elementów metalowych, przytwierdzonych za pomocą śrub, a więc stosunkowo łatwo poddających się demontażowi, przemawia za tym, że układ takich elementów na takim etapie inwestycji ma charakter dynamiczny, zmienny, i nie może przesądzać o końcowym kształcie. Tym bardziej, że z akt administracyjnych wynika brak w obiekcie ścian, dachu, czyli części tworzących altanę w podanym wcześniej znaczeniu. W ocenie Sądu wykonanie płyty betonowej, takiej w jak okolicznościach sprawy - o powierzchni 76,32 m2 - może oznaczać, że na altanę zostanie zajęta tylko jej część, może też oznaczać, że na płycie zostanie posadowiona więcej niż jedna altana. Nie można też wykluczyć sytuacji, w której tylko część płyty zostanie zajęta pod altanę, a pozostała część będzie pełniła inna rolę, np. powierzchni utwardzonej. Nie można też z góry zanegować, że inwestycja przybierze postać, jaką określiły organy, niemniej w świetle dotychczas wykonanych prac, zilustrowanych zebranym materiałem dowodowym, stanowcze wnioski w tym zakresie jawią się jako pochopne. Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajdują się dostarczone przez inwestora fotografie ukazujące nietożsamy stan faktyczny w odniesieniu do przedmiotowej płyty fundamentowej, rzeczą organów było do tych różnic się odnieść. Z takich przyczyn, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia wskazanych przepisów procesowych, ponieważ wykazany stan faktyczny nie przekonuje, że następuje realizacja altany w kształcie określonym przez organy nadzoru budowlanego. Co oczywiste, chociaż Sąd nie podzielił kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako altany ogrodowej na tym etapie postępowania administracyjnego, to inną kwestią pozostaje ocena zrealizowanych dotychczas prac, a także nadzór nad ewentualnym, dalszym postępem zamierzenia inwestorskiego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji weźmie pod uwagę rozważania Sądu badając postanowienie PINB, i w razie potrzeby uzupełniając materiał dowodowy. Z podanych powodów Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylił postanowienie DWINB, dostrzegając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przełożyło się następnie na przedwczesne zastosowanie przepisu prawa materialnego. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.