II SA/Wr 710/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia NSA -Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją nr 117/N/98 z dnia 17 listopada 1998 r. nakazano skarżącemu dokonać rozbiórki samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego położonego w K. Z. przy ul. K. W dniu 21 grudnia 2000 r. organ nadzoru budowlanego skierował do skarżącego pisemne upomnienie, zawierające na podstawie art. 15 p.e.a. wezwanie do wykonania nakazanej rozbiórki, pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej. W dniu 20 sierpnia 2010 r. organ sporządził tytuł wykonawczy, zaś postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2010 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 67.008,33 zł oraz wezwał go do wykonania obowiązku. Postanowienie zawierało pouczenie o zażaleniu oraz o prawie wniesienia zarzutów w oparciu o powołane podstawy z art. 33 p.e.a. Skarżący złożył zarzuty wykonania decyzji nr [...] w zastępstwie zarządcy budynku (decyzja zobowiązywała zarządcę do doprowadzenia budynku gospodarczego do odpowiedniego stanu technicznego) oraz przedawnienia obowiązku. Skarżący złożył ponadto zażalenie, zarzucając naruszenie art. 124 § 2 p.e.a. oraz pominięcie szeregu okoliczności poprzedzających wydanie decyzji o rozbiórce. Zaskarżonym postanowieniem organ po rozpatrzeniu zażalenia uchylił powyższe postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według wstępnej oceny organu argumentacja zawarta w zażaleniu była bezzasadna, tym niemniej postanowienie I instancji było wadliwe. Wszczęcie egzekucji nie zostało bowiem poprzedzone dowodem z oględzin dla wyjaśnienia, czy zobowiązany wykonał obowiązek. Wadliwie również ustalono wysokość grzywny, która powinna wynosić 67.005,27 zł. Organ nie mógł natomiast badać okoliczności zmierzających do podważenia decyzji o rozbiórce. W dotychczasowym postępowaniu organ I instancji pominął ponadto ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zakwestionował istnienie podstaw do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia, co miałoby nastąpić po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że odrębnym postanowieniem organ odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w skrócie p.e.a. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wymienia w art. 1a pkt 12b środki egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, tym grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. W art. 6 p.e.a. ustawa ustanowiła zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji, zaś w art. 7 zasady praworządności, celowości i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wśród środków obrony zobowiązanego ustawa wymienia zarzuty (art. 33 p.e.a.) i zażalenie (art. 17 p.e.a., w przypadku nałożenia grzywny art. 122 § 3 p.e.a.). Przy rozpoznawaniu tych środków organ, w zależności od jego rodzaju, rozpatruje jedynie przesłanki i okoliczności mające związek z danym rodzajem środka. W przypadku zażalenia nie mają zatem znaczenia podstawy i okoliczności dotyczące zarzutów. Jak wiadomo, zarzuty podważają dopuszczalność prowadzenia egzekucji, przykładowo zarzut wykonania obowiązku i mogą wywołać umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 34 § 4, art. 59 p.e.a.). Zażalenie skierowane jest przeciwko przesłankom lub procesowej poprawności stosowanego środka. Przesłanki nałożenia grzywny wymienia art. 119 p.e.a., zaś jej wysokość i tryb nałożenia regulują art. 121 i art. 122 p.e.a. Dla organu były więc istotne okoliczności, czy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, czy stosowanie wykonania zastępczego było niecelowe (jednak stosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest podstawą zarzutu, czyli nie ma znaczenia przy rozpatrywaniu zażalenia) i czy prawidłowo określono wysokość grzywny. Z art. 7 § 2 i art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. wynika, że nałożenie grzywny nie musi każdorazowo poprzedzać wdrożenia wykonania zastępczego, chociaż przepisy nie wykluczają stosowania kolejno obu środków egzekucyjnych. Przyjmując, że organ z urzędu badał dopuszczalność egzekucji, to jednak nie powinien na skutek zażalenia uwzględniać na korzyść zobowiązanego niewyjaśnienia podstawy do zgłoszenia zarzutu, zaś niewielka korekta rozmiaru grzywny nie uzasadniała kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia. Trafnie organ ocenił, że zażalenie skarżącego było bezzasadne. Nieuzasadniony był bowiem zarzut naruszenia art. 124 § 2 p.e.a., zaś żadnego znaczenia nie mogły mieć okoliczności poprzedzające wydanie decyzji o rozbiórce bądź inne, podważające obecnie jej skuteczność. Okoliczności podniesione w skardze nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. O ile organ w uzasadnieniu nie wykluczył kontynuowania egzekucji i stosowania środka w postaci grzywny, to jedynie stwierdził oczywiste skutki wynikające z niewykonania decyzji i nie zmierzał do podważenia samodzielności organu egzekucyjnego przy podejmowaniu kolejnych czynności. Nie wiadomo, jakie znaczenie dla obrony skarżącego w nin. sprawie miało wydanie przez organ odrębnego postanowienia na podstawie art. 23 § 6 p.e.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia poza zarzutami skargi, o czym już wspomniano, Sąd stwierdził pewne uchybienia procesowe organu, nie prowadzące jednak do konieczności stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W przypadku postulowanego przez skarżącego uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd byłby zmuszony zawrzeć w uzasadnieniu wyroku oceny prawne i wskazania wyłącznie niekorzystne dla skarżącego. O oddaleniu skargi zdecydowały zatem zarówno jej bezzasadność, jak i obawa naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 02.03.2011 r.