II SA/Wr 712/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A z/s w W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], podjętym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, że odwołanie Spółki A w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r, Nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W uzasadnieniu w/w postanowienia organ wskazał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r, Nr [...] nakazał Spółce A w W.: - umieszczenie, w trybie natychmiastowym, na budynku przy ul. [...] w W. zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, - wykonanie, w terminie do 15 sierpnia 2010 r., tymczasowych zabezpieczeń w formie zamurowania otworów, - utrzymywanie zabezpieczeń w należytym stanie technicznym do czasu wydania nakazów przez organ właściwy w sprawach ochrony zabytków, - obserwowanie budynku i wykonanych zabezpieczeń w okresach co najmniej miesięcznych przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i odnotowanie obserwacji w książce obiektu budowlanego do czasy naprawy budynku. Jak wynika z akt sprawy powyższa decyzja została doręczona stronie Skarżącej w dniu 20 lipca 2010 r. (dowodzi tego zwrotne potwierdzenie odbioru), natomiast odwołanie od ww. rozstrzygnięcia zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 4 sierpnia 2010 r. (o czym świadczy stempel pocztowy na kopercie w której nadano odwołanie). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że wnoszący odwołanie nie zachował wynikającego z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego 14- dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym został prawidłowo pouczony przez organ I instancji. W konsekwencji organ jak w sentencji, pozostawiając odwołanie bez rozpoznania. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Spółka A w W., zarzuciła rażące naruszenie art. 134 k.p.a. i wniosła o jego uchylenie w całości a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała m.innymi, że decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r. została doręczona stronie skarżącej w dniu 22 lipca 2010 r. Stosownie do art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego termin do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji upływał dopiero w dniu 5 sierpnia 2010r. Nie wie na jakiej podstawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania skoro takie odwołanie zostało przez Stronę skarżącą nadane w placówce poczty polskiej w dniu 4 sierpnia 2010 r. a zatem z zachowaniem terminów przewidzianych przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, zgodnie z funkcjonującym orzecznictwem w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty doręczenia decyzji, na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń, jako że te mają wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.02.2010r. sygn.akt VIISA/Wa 2178/09). W przedmiotowym postępowaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia daty doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r., Nr [...] - ograniczając się do enigmatycznego stwierdzenia, iż Strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Takie twierdzenie organu stanowi oczywiste naruszenie przepisu art. 134 k.p.a., bowiem stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania może nastąpić wyłącznie w przypadku przekroczenia przez Stronę ustawowych terminów do wniesienia odwołania. W przedmiotowym postępowaniu, jak wynika z powołanych powyżej okoliczności i przedstawionego dowodu, zdaniem skarżącej odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu wskazanego w art. 129 §2 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na odpowiedź na skargę, strona skarżąca ponowiła swoje stanowisko, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bezpodstawnie i z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów, w szczególności art. 134. Zdaniem skarżącej, z przedstawionych przez stroną dokumentów jednoznacznie wynika, że decyzja nr [...] z dnia [...]r. została Spółce dostarczona w dniu 22 lipca 2010r., a zatem nadanie odwołania na poczcie w dniu 4 sierpnia 2010r. dokonane zostało w czternastodniowym terminie przewidzianym na wniesienie stosownego środka zaskarżenia. Nadto skarżąca zauważyła, że strona przeciwna ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że podstawa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania wynika z akt sprawy. Dowodem w tej materii ma być zwrotne potwierdzenie odbioru, przy czym w przedmiotowym postanowieniu, ani w żadnym innym piśmie kierowanym do Skarżącej, fakt ten nie został udowodniony. Zważywszy na powyższe, złożoną przez Skarżącą skargę należy w Jej ocenie całości uwzględnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakres kontroli zaskarżonych do Sądu postanowień ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem i tylko w zakresie objętym przedmiotem danego postanowienia. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga Spółki A w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, iż postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że dopuszczalność odwołania, jak i wniesienie go w terminie jest warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy jest tym samym zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, przeprowadzając w tym względzie postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, jak i o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania - bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - a co ma miejsce w niniejszej sprawie - stanowi naruszenie art.7 i art.77 k.p.a. Niesporne jest w sprawie, że w/w decyzją z dnia [...]r, Nr [...] wydaną na podstawie art.68 pkt.3a i 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane /Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nakazał skarżącej Spółce wykonanie: - umieszczenie na budynku przy ul. [...] w W. zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, - tymczasowych zabezpieczeń w formie zamurowania otworów. Termin wykonania tej części nakazu określono na 15 sierpnia 2010 r. - utrzymywanie zabezpieczeń w należytym stanie technicznym do czasu wydania nakazów przez organ właściwy w sprawach ochrony zabytków, - obserwowanie budynku i wykonanych zabezpieczeń w okresach co najmniej miesięcznych przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i odnotowanie obserwacji w książce obiektu budowlanego do czasu naprawy budynku. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art.129 § 2 k.p.a. - odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy przyjmuje, iż doręczenie skarżącej Spółce opisanej wyżej decyzji PINB w powiecie w. z dnia [...]r, Nr [...] - miało miejsce w dniu 20 lipca 2010r., powołując się jedynie ogólnie na zwrotne potwierdzenie odbioru. Skarżąca Spółka nie godząc się z tym stanowiskiem podnosi w skardze, że wymienioną wyżej decyzję organu I instancji z dnia [...]r. doręczono skarżącej w dniu 22 lipca 2010r., stąd nadane w placówce poczty polskiej w dniu 4 sierpnia 2010r. odwołanie, dokonane zostało w czternastodniowym terminie przewidzianym do wniesienia tegoż środka. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że dla oceny zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji z dnia [...]r., Nr [...] - istotne było wykazanie /ustalenie/ przez organ odwoławczy daty doręczenia tejże decyzji skarżącej Spółce oraz daty wniesienia odwołania. Oceniając dochowanie terminu wniesienia odwołania, organ winien był przede wszystkim zbadać, czy przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję została prawidłowo doręczona, jak i kiedy miało miejsce owe doręczenie, z tej to przede wszystkim przyczyny, że doręczenie stanowi czynność materialno-techniczną o ogromnej doniosłość, tak z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu /art.14 § 1 k.p.a./, jak i skutki prawne jakie z doręczeniem wiążą przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego. Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że z akt sprawy nie wynika, jak natomiast przyjmuje organ odwoławczy, że opisana wyżej decyzja organu I instancji z dnia [...]r, Nr [...], doręczona została skarżącej Spółce w dniu 20 lipca 2010r., z tej to przede wszystkim przyczyny, że w aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru, które by jednoznacznie potwierdzało odbiór przedmiotowej decyzji z dnia [...]r, Nr [...], przez skarżącą Spółkę. Skoro ustawodawca w cyt. wyżej art. 129 § 2 k.p.a. wyraźnie stwierdził, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia zaistnienia zdarzeń wymienionych w tym przepisie, to jeżeli skarżąca utrzymuje, że decyzja organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] doręczona jej została w dniu 22 lipca 2010r., gdy zaś organ na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, wydanego w oparciu o przepis art.134 k.p.a. - nie wykazał by w/w orzeczenie organu I instancji doręczone zostało skarżącej istotnie w dniu 20 lipca 2010r., to brak było dostatecznych podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art.134 k.p.a. i wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącą Spółkę w dniu 20 lipca 2010r. przesyłki organu I instancji, jednakże z zapisów tamże zamieszczonych nie wynika jednoznacznie, by dowód ten dotyczył potwierdzenia odbioru przez skarżącą w/w decyzji z dnia [...]r., Nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część postanowienia, a jej zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część postanowienia. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. /zasada udzielania informacji/, art. 7 k.p.a. /zasada wyjaśnienia stanu faktycznego/, art. 11 k.p.a. /zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy/. Powyższych wymogów nie spełnia natomiast zaskarżone postanowienie. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że skoro organ odwoławczy nie wykazał, iż dnia 20 lipca 2010r. miało miejsce skuteczne doręczenie skarżącej Spółce decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r, Nr [...], to tym samym brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że ma miejsce uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania. Podjęcie zaś takiego rozstrzygnięcia przy powyższych niejasnościach /wątpliwościach/, narusza w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Wskazania dla organu do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu, gdy nadto organ winien mieć także na względzie zasadę " in dubio pro adione ", wynikającą m.innymi z przepisu art.6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz. U. z 19993r, Nr 61, poz.284 ze zm./, zgodnie z którą w wypadkach wątpliwych należy wypowiadać się na rzecz otwarcia drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły Sąd. H.B.24.03.2011r.