II SA/Wr 713/17

Dnia 21 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. (dalej PINB) z dnia [...] r. wstrzymujące R. P. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem, położonego w J. przy ul. O.. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku przeprowadzonej kontroli budowy opisanego wyżej budynku (znajdującej się na etapie wykończeniowej), organ pierwszej instancji stwierdził, że realizowana jest ona z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, między innymi, przez wykonanie kanalizacji deszczowej z rozsączeniem wód opadowych przez studnie chłonną położoną na terenie działki zamiast zaprojektowanego odprowadzenia wód opadowych powierzchniowo na teren działki, które to odstępstwo organ uznał za istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym PINB wszczął postępowanie naprawcze. Podczas kolejnej kontroli, potwierdzono fakt usunięcia tego odstępstwa, jednak organ nadzoru budowlanego dopatrzył się innego odstępstwa od projektu budowalnego wynikającego z niezasypania piwnicy pod lokalem nr 1. Organ uznał, że jest to odstępstwo istotne, polegające na zwiększeniu kubatury i liczby kondygnacji budynku i postanowieniem z dnia 2 czerwca 2017 r. wydanym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Zażalenie, na powyższe postanowienie datowane na dzień 7 czerwca 2017 r. (wpływ w dniu 21 czerwca 2017r.), wniosła "A." sp.z.o.o. – która jak wynika z akt sprawy - na początkowym etapie postępowania była właścicielem dwóch lokali znajdujących się w budynku objętym inwestycją. Spółka podniosła, że roboty budowlane nadal trwają, budynek nie został oddany do użytkowania a likwidacja piwnicy nie jest niczym ograniczona. Do decyzji inwestora należy zaś, czy zlikwiduje ją przed zgłoszeniem, czy też wystąpi o projekt zamienny. Organ pierwszej instancji przekazując powyższe zażalenie zgodził się z tym zarzutem ale dodatkowo poinformował – po przeprowadzeniu badania ksiąg wieczystych – że według wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla lokalu nr 5 z dnia 20 czerwca 2017 r., ([...]) Spółka "A." w dniu 29 marca 2017r. sprzedała jedyny posiadany w tej dacie lokal w przedmiotowym budynku, na rzecz B. J.. Na powyższą okoliczność zwrócił także uwagę M. M., występujący jako strona postępowania podnosząc, że w związku z okolicznością zbycia ww. lokalu, w dacie złożenia zażalenia Spółka nie była już stroną w sprawie. Wskazał on także, że jest właścicielem lokalu nr 1 i na mocy umowy sprzedaży tego lokalu ma prawo do wyłącznego korzystania z piwnicy. Dlatego nie zgadza się z twierdzeniem, że likwidacja piwnicy nie jest niczym nieograniczona. Wyjaśnił również, że Spółka "A." kupując nieruchomość od R. P. nie "przepisała" na siebie pozwolenia na budowę. Doszło zatem do sytuacji, w której inwestorem jest osoba nie posiadająca żadnego prawa do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym. Właściciele wyodrębnionych lokali znajdujących się przedmiotowym budynku, nie mogą zaś wyegzekwować od Spółki "A." - która sprzedała te lokale - zakończenia budowy. Stąd też ich dążenie do doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przez przygotowanie projektu zamiennego, w którym uwzględnione zostaną piwnice. W aktach odwoławczych znajduje się także pismo Spółki "A.", datowane na dzień 7 czerwca 2017 r. (z datą wpływu 11 lipca 2017 r.) w którym, między innymi, zawarte jest stwierdzenie, że: "zaznaczam, że zgodnie z pełnomocnictwem notarialnym z dnia 15 kwietnia 2014 r. wydanym przez Inwestora R. P., posiadam wszelkie prawa do jego reprezentowania przed wszystkimi organami i we wszystkich sprawach związanych w ww. nieruchomością". D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia "A." sp. zo.o. – wydał opisane na wstępie postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że roboty budowlane nie zostały zakończone – brak zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Stwierdzone zmiany nie mają zaś takiego charakteru, że można uznać, że mają one charakter ostatecznych, tj. że nie mogą być usunięte na dalszym etapie budowy. Likwidacja podpiwniczenia może nastąpić w późniejszym okresie. Stopień zaawansowania budowy nie uniemożliwia wykonania tych robót w przyszłości. Brak zatem uzasadnienia dla stwierdzenia, że intencją inwestora jest zrealizowanie budowy w innym kształcie niż wynikający z projektu budowlanego. Zdaniem organu drugiej instancji, na podstawie zgromadzonego materiału brak podstaw do wstrzymania inwestycji na tym etapie budowy. Rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia bez umarzania postępowania (podjęte z modyfikacją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ uzasadnił natomiast odpowiednim stosowaniem tego przepisu do zażaleń i tym, że kwestia wstrzymania robót ma charakter wpadkowy w postępowaniu naprawczym, które może umorzyć tylko organ pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o jego uchylenie. Z uzasadnienia skargi wynika, że strona nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że stopień zaawansowania budowy pozwala na zasypanie piwnicy na aktualnym etapie, a zrealizowane przez Spółkę "A." działania wskazują, że jej intencją nie było zrealizowanie budowy w innym kształcie. Zdaniem skarżącego było odwrotnie. Organ nie uwzględnił natomiast, że skarżący wraz z własnością lokalu nabył prawo do korzystania z piwnicy w poziomie przyziemia bezpośrednio pod lokalem nr 1 oraz, że budowa przedmiotowego budynku jest praktycznie zakończona. Co do zasady, prace ziemne wykonuje się na początku, zatem na tym etapie nie ma fizycznej i technicznej możliwości zasypania całości piwnicy. Powyższe stwierdzenie potwierdza opinia biegłego sądowego rzeczoznawcy budowlanego, sporządzona na zlecenie skarżącego i załączona do skargi. W opinii tej zwrócono także uwagę na niebezpieczeństwo zawalenia się stropu, ze względu na możliwość dalszego zawilgocenia pozostawionych fragmentów ścian oraz powstanie korozji belek stalowych stanowiących element nośny stropu. Według biegłej najlepszym rozwiązaniem jest pozostawienie piwnicy jako istniejącej. W skardze zarzucono naruszenie przez organ II instancji art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowanego. Jeżeli bowiem organy nadzoru budowlanego są zgodne co do tego, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego, to zgodne z ww. przepisem ustawy, istnieje obowiązek wstrzymania robót budowlanych. Chybione jest więc twierdzenie organu odwoławczego, że zasypanie piwnicy jest możliwe na dalszym etapie robót. Argumentacja skargi zawiera także zarzut nieuprawnionego rozpatrzenia zażalenia, w związku z tym, że Spółka "A." nie jest stroną postępowania, gdyż nie jest już właścicielem jakiegokolwiek lokalu w budynku objętym działaniami inwestycyjnymi. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu, kontrola o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. – dalej u.p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu zaskarżony akt wydany bowiem został z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniając powyższe stanowisko zauważyć najpierw należy, że według art. 141 k.p.a. wynika prawo wniesienia zażalenia na postanowienie przysługuje stronie postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu właściwego do rozpatrzenia tego środka zaskarżenia jest przeprowadzenie analizy, czy pochodzi on od strony danego postępowania, czy też od osoby niemającej takiego statusu. Zgodnie z art. 144 k.p.a. przy rozpatrywaniu zażaleń, w sprawach nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań. Trzeba mieć zatem na uwadze, że postępowanie odwoławcze (tym samym podobnie postępowanie zażaleniowe) składa się w istocie z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Ocena dopuszczalności zażalenia pod względem podmiotowym powinna mieć miejsce już we wstępnej fazie postępowania zażaleniowego. Powinnością organu odwoławczego, po wypłynięciu zażalenia jest w pierwszym rzędzie wyjaśnienie, czy osoba wnosząca je posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Potwierdza to art. 134 k.p.a. który znajduje odpowiednie zastosowanie (na mocy art. 144 k.pa..) zgodnie z którym, organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a w tym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zauważyć w tym miejscu należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych jest jednak możliwe wtedy, gdy wnioskodawca nie wskazuje na własny interes prawny a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 321/11, dostępny jw.). Zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (lub zażalenia) jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie (zażalenie) jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z tego odwołania (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1774/11, dostępnym jw.). Rozwijając tę myśl, należy zauważyć, że co do zasady – jeśli nie wystąpi konieczność wydania postanowienia, którym mowa w art. 134 K.p.a., ze względu na niedopuszczalność odwołania (czy też zażalenia) wnikająca z oczywistego, niewymagającego głębszej analizy braku interesu prawnego podmiotu domagającego się uruchomienia danej procedury administracyjnej – organ powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze i ustalić zasadność legitymacji procesowej tego podmiotu w postępowaniu głównym (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12, dostępnym jw.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w realiach kontrolowanej sprawy zabrakło po stronie organu II instancji jakiejkolwiek weryfikacji i oceny, czy wnosząca zażalenie Spółka nadal legitymuje się interesem prawnym w sprawie w której wydane zostało zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jakiegokolwiek stwierdzenia, czy podanie (zażalenie) pochodzi od strony postępowania pomimo, że zarówno organ pierwszej instancji, jak też skarżący wskazywali na etapie wniesienia zażalenia, że Spółka "A." utraciła przymiot strony tego postepowania w związku z utratą tytułu prawnego (w postaci prawa własności wyodrębnionego lokalu) do budynku w którym prowadzone są objęte postępowaniem naprawczym roboty budowlane. W takiej sytuacji – wobec przedstawionych wyżej uwag - rolą organu odwoławczego było w pierwszym rzędzie zbadanie, czy zażalenie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. znajdującym zastosowanie w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 – 52 Prawa budowlanego. Z powyższego obowiązku organ II instancji w ogóle się nie wywiązał, co w sposób istotny rzutuje na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzone po stronie DWINB uchybienie mogły w sposób oczywisty mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowały kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Organ rozpatrzył bowiem zażalenie i wydając postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, mimo że wskutek braku jednoznacznego rozstrzygnięcia co do statusu zainteresowanej spółki w tym postępowaniu. Rozpatrzenie zażalenia pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną w sprawie powoduje z kolei, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego o charakterze merytorycznym dotknięte jest kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę dla stwierdzenia nieważności. Reasumując, stwierdzić jeszcze raz należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem opisanych wyżej przepisów postępowania, gdyż organ II instancji przed przystąpieniem do rozpatrzenia zażalenia nie zbadał i nie ocenił, czy podmiotowi je wnoszącemu przysługuje status strony ze względu na jego indywidualny interes prawny. Kwestia ta w niniejszej sprawie nie jest zaś oczywista. Informacje przedstawione przez skarżącego oraz przez organ pierwszej instancji co do utraty interesu prawnego przez Spółkę która wniosła zażalenie, powinny skłonić DWINB do poczynienia ustaleń, czy temu konkretnemu podmiotowi nadal przysługują prawa strony. Organ II instancji nie uczynił zadość przywołanym przepisom, prowadząc postępowanie zażaleniowe bez uprzedniego zbadania i wyjaśniania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego środek zaskarżenia. Stąd też, ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji przeprowadzi w tym zakresie stosowną ocenę uwzględni, stosownie do wymogów art 153 u.p.p.s.a poglądy prawne i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a. .