II SA/Wr 713/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obszarze ulic [...] - część B w S. oddala skargę w całości. W dniu 24 marca 2022 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej zwana "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p."), po stwierdzeniu nienaruszania postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obszarze ulic [...], [...], [...] i [...] w S., zmienionej uchwałą numer [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obszarze ulic [...], [...], [...] i [...] w S. Skargę na te uchwałę wniósł P. K. (skarżący), zarzucając jej rażące naruszenie prawa, powodujące jej nieważność. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie obowiązywania planu, działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...]. Podniósł, że w wyniku przyjętych zmian sposób zagospodarowania przedmiotowych działek uległ radykalnej zmianie na niekorzyść właściciela nieruchomości. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi, obecny sposób oznaczenia nieruchomości ograniczył możliwość budowlanego wykorzystania nieruchomości w stosunku do przeznaczenia tych nieruchomości w chwili nabycia prawa własności. Ujęcie w zaskarżonym planie nieruchomości należących do skarżącego w terenach oznaczonych UM.[...] z przeznaczeniem podstawowym na zabudowę usługową, dla których dominującą formą zabudowy mają być zespoły zabudowy jednorodzinnej lub pensjonaty i zabudowa mieszkalno - turystyczna, pozbawiło właściciela możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z pierwotnym sposobem zabudowy. Poprzednie oznaczenie nieruchomości umożliwiało właścicielowi na zabudowę jednorodzinną przy zastosowaniu uproszczonej procedury i prowadzenie budowy na tzw. zgłoszenie. W chwili obecnej właściciel przy każdej zabudowie jest zobowiązany do uzyskiwania "pełnego" projektu budowlanego, w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto obecne oznaczenie zmusza właściciela do ponoszenia negatywnych konsekwencji podatkowych. Podniósł również, że zgodnie z zapisami obowiązującego Studium, w części "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów" wskazano, że linie rozgraniczające poszczególne tereny mogą być korygowane w ramach realizacji studium przy zachowaniu następujących zasad: "W wyniku korekty powierzchnia poszczególnych terenów nie może ulec powiększeniu kosztem terenów otwartych w większym zakresie niż 25%." Ponadto, w ocenie autora skargi, przyjęty sposób zagospodarowania w znaczny sposób w stosunku do pierwotnego oznaczenia nieruchomości ograniczył możliwości zabudowy stosowanie do treści § 14 zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty stwierdzić należy, iż doszło na istotnego naruszenia przepisów zarówno w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego jak również i naruszenia przepisów dotyczących prawa własności powodujących nieważność zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła o jej oddalenie w całości wskazując, że nie doszło do naruszenia prawa ani przekroczenia granic władztwa planistycznego. Wskazano, że skarżący w toku trwania procedury planistycznej nie zgłaszał uwag ani wniosków, zatem nie budziło jego zastrzeżeń planowane przeznaczenie terenu. Zgodnie z zagospodarowaniem określonym w miejscowym planie ustalenia w tym rejonie miasta stanowiły kompilację różnych decyzji, których podstawą były wydane decyzje o warunkach zabudowy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz inne dokumenty istotne w sprawie. Zasygnalizowane w uzasadnieniu naruszenie ustaleń studium jest w ocenie organu bezpodstawne, ponieważ zgodność uchwalonego planu miejscowego z przepisami prawa badał Wojewoda i w kwestii objętej skargą nie wykazał uchybień. Ponadto prawidłowość opracowania planu miejscowego, jak i zgodność jego przepisów z prawem była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku II SA/Wr 688/22 z dnia 13 kwietnia 2023 r. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "UM.[...]" również nie stwierdził uchybień. Gmina nie zgodziła się również z zarzutem, że na skutek zmiany w miejscowym planie przeznaczenie terenów na których położone są działki skarżącego, został on pozbawiony możliwości korzystania z uproszczonej procedury budowlanej. Wyjaśniono przy tym, że w czasie kiedy strona nabyła nieruchomość, dla działek tych nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Wskazano, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organ planistyczny kierował się przepisem z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), stanowiącym, że: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne." Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. skarżący sprecyzował, że domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w części, tj. § 14. Na rozprawie w dniu 25 marca 2025 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi i podkreślił niemożność jej zabudowy zgodnie z polanami inwestycyjnymi oraz negatywne skutki podatkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga w niniejsze sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla porządku wywodu Sąd wyjaśnia także, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 890/13, Lex nr 1474201; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 719/13, Lex nr 1384888). W ocenie Sądu, skarżący będący właścicielem działek o numerach [...] i [...] w S. niewątpliwe posiada interes prawny w skarżeniu planu w zakresie, w jakim określa on przeznaczenie tych działek. Interes skarżącego znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie poza sporem jest też okoliczność, że zgodnie z zapisami zaskarżonego planu nieruchomość skarżącego położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "UM", którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa. W ramach przeznaczenia uzupełniającego plan przewiduje zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zieleń, w tym w ogródkach przydomowych, urządzenia rekreacyjne i sortowe, budynki gospodarcze, obiekty pomocnicze i miejsca do parkowania w różnych formach, wymienionych w przedmiotowej uchwale. Skarżący twierdzi, że zmiana jaka nastąpiła w przeznaczeniu należących do niego działek, jest tak daleko idąca, że dotknięta wadą nieważności. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że w ocenie Sądu trudno mówić o zmianie, skoro przed datą wejścia w życie kontrolowanej uchwały, brak było dla działek skarżącego obowiązującego planu miejscowego, a możliwości zagospodarowania inwestycyjnego działki każdorazowo musiały być określane w decyzjach o warunki zabudowy. Z akt sprawy ani oświadczeń stron nie wynika, aby skarżący występował wcześniej o uzyskanie takich decyzji, tym bardziej, aby ujawniał jakiekolwiek zamiary inwestycyjne wobec nieruchomości w toku procedury planistycznej, przed organem planistycznym. Wobec zarzutu skargi naruszenia zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego, należało rozważyć, czy w sprawie istotnie Gmina w sposób nieuprawniony i nadmierny ograniczyła przysługujące skarżącemu prawo własności. Dokonując weryfikacji prawidłowości skorzystania przez Gminę w rozpoznawanej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, jednakże nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na powołany wyżej art. 21 ust. 1 jak i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ponadto, sam przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny. Możliwość ograniczenia własności – jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, oznacza, że może ono mieć miejsce ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Przy czym, ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami o randze ustawowej, zezwalającymi na ograniczenie prawa własności, są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p., które upoważniają gminę do uchwalenia aktów planowania przestrzennego. Ważne jest zatem, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ obowiązany jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przytoczony przepis prawa materialnego stanowi bazę tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. I właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Oczywistym jest bowiem, że w toku procesu uchwalania czy to studium, czy planu miejscowego może dochodzić i w praktyce dochodzi do kolizji interesów m.in. publicznych z prywatnymi. Rozstrzyganie tych konfliktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia) nie jest nieograniczona a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Zachowanie balansu między wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Choć nie oznacza to z drugiej strony, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z przepisów takich jak art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji, poprzez władztwo planistyczne, w prawo własności. Problem nie polega więc na tym, czy uchwała narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Podkreślić jednak trzeba, że na mocy art. 21 Konstytucji RP ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji RP własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Dla ochrony własności podstawowe znaczenie ma przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (Z. Niewiadomskiego (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, s. 64-65). W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności oznacza także konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, LEX nr 490102) NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady – wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139). Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – nie doszło ani do przekroczenia władztwa planistycznego ani do naruszenia zasady proporcjonalności, tym bardziej, że skarżący nie uczestniczył w procedurze uchwalania zakwestionowanego planu, w toku której mógł przedstawić swoje żądania odnośnie przeznaczenia należącej do niego nieruchomości. Organ gminy nie miał wiedzy na temat tego, czego domaga się skarżący, nie mógł zatem wypowiadać się w tej materii ani w toku prac planistycznych ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie gmina zadecydowała o przyjęciu spornych uregulowań, które oznaczają się zatem legalnością. Podkreślić tutaj należy, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierający otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt. 7 w jednoznaczny sposób "prawo własności". Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z jej art. 64 ust. 3 – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, SPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżący jednak nie skorzystał z tych ustawowych uprawnień stwarzających możliwość ochrony jego interesów w procedurze uchwalania planu. I już w tym miejscu należało stwierdzić, że zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 6, pkt 7 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że żaden z nich nie zasługiwał na akceptację. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Mając na względzie powyższe kryteria kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu. Sąd nie stwierdził niezgodności kwestionowanych zapisów ze Studium. Okoliczność, że Studium przewiduje możliwość zmiany granic terenów w określonym zakresie, w żaden sposób nie wskazuje na niezgodność ze Studium MPZP. Strona nie rozwinęła tego zarzutu, nie wykazała, aby teren na jakim znajdują się działki skarżącego został określony w stosunku do terenów ujawnionych w studium, z naruszeniem tego przepisu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie uwzględnił zatem zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie zgłaszał żadnych wniosków, uwag ani pism w trakcie całej procedury sporządzania zaskarżonego planu, a co za tym idzie – nie skorzystał z prawnie przysługującej mu możliwości uczestniczenia w procedurze jego uchwalania. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Uzasadnienie powinno umożliwiać zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ przygotowując plan, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 u.p.z.p., zaś jego celem jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych. Uzasadnienie projektu planu powinno być również jasne i wyczerpujące i powinny w nim się znaleźć informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem, czego Sąd nie kwestionuje, ale z tym jednak zastrzeżeniem, że będzie to miało szczególne znaczenie, gdy w toku uchwalania planu zostały zgłoszone uwagi i wnioski kwestionujące zapisy projektu planu. Słusznym jest również stwierdzenie, że uzasadnienie projektu pozwala prześledzić proces myślowy i decyzyjny w procedurze uchwalania planu i obok innych dokumentów wytwarzanych w procesie planistycznym daje możliwość oceny legalności działań związanych z uchwalonym planem – zwłaszcza w kontekście oceny, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, (red.) M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15, pkt 7). W szczególności uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób wskazujący na brak arbitralności w podejmowaniu przez organy gminy ustaleń, jak i wskazujący na wyważenie interesów prawnych oraz faktycznych podmiotów prywatnych, a także na uwzględnienie uwarunkowań przestrzennych pozwalających na realizację zadań publicznych przez organy władzy (I. Zachariasz, [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 15). Zdaniem składu orzekającego, uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały ww. wymogi Odnosząc się do zarzutu niemożności skorzystania z uproszczonej procedury budowalnej wskazać należy, że jest całkowicie chybiony. Warunki kiedy z procedury tej inwestor może skorzystać określone są każdorazowo w przepisach Prawa budowalnego, nie zaś w planach miejscowych i zasadniczo zależą od rodzaju i rozmiaru inwestycji. W zakresie konieczności poniesienia wyższych stawek podatku od nieruchomości natomiast, podnieść należy, że jest to w istocie interes faktyczny strony, który nie może mieć i nie ma wpływu na ocenę ważności aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie – zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji.