II SA/Wr 716/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Asesor WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Marii Walkiewicz sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zabudowy części klatki schodowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego 50 zł ( słownie: pięćdziesiąt złotych) tytułem poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania przed sądem administracyjnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. w dniu 16 listopada 2006 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy przez B. K. części klatki schodowej na pierwszym piętrze w budynku położonym w K. G. oś. A. [...]. W dniu 12 grudnia 2006 r. zostały przeprowadzone oględziny wymienionej nieruchomości, na podstawie których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w budynku położonym na osiedlu A. [...] w K. G., w miejscu wskazanym przez A. N. istnieją drzwi oddzielające lokal mieszkalny nr [...], a wskazany właz dachowy jest zaślepiony od strony klatki schodowej i od strony dachu przez ówczesnego administratora. Według oświadczenia B.K. drzwi zostały wstawione około roku 1994, co potwierdził przedstawiciel zarządcy budynku. Według oświadczenia właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] oraz zarządcy budynku inwestorem wskazanych prac był ówczesny zarządca budynku tj. Miejski Zakład Budżetowy Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz na podstawie zebranych informacji i dowodów a także mając na względzie oświadczenia stron, organ nadzoru budowlanego nie mógł ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że wykonane roboty budowlane polegające na zabudowie klatki schodowej zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia czy zgłoszenia, a zatem, że nie ma możliwości udokumentowania i udowodnienia, że zabudowa klatki schodowej powstała w warunkach samowoli. Z uwagi na tak kształtujący się stan faktyczny sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.G. decyzją z dnia 2 stycznia 2007 o znaku [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy przez B.K., części klatki schodowej na pierwszym piętrze w budynku położonym w K.G.Oś.A. [...], na działce nr [...] według ewidencji gruntów. Z rozstrzygnięciem organu l instancji nie zgodził się A.N., który złożył odwołanie od tej decyzji. Po przeanalizowaniu akt sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 8 marca 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W wykonaniu wskazań zawartych w decyzji organu II instancji, w dniu 13 kwietnia 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.G. przeprowadził rozprawę administracyjną w celu uzgodnienia interesów stron oraz w celu złożenia wyjaśnień w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej zabudowy przez B. K., części klatki schodowej na pierwszym piętrze w budynku położonym w K.G.Oś.A. [...], na działce nr [...]. W trakcie postępowania B.K. oświadczyła, że nigdy nie była jako lokator inwestorem żadnych prac wykonywanych w budynku, związanych z zabudową klatki schodowej, przedkładając na dowód swoich twierdzeń korespondencję informującą zarządcę budynku tj. A.-2 i później MZBGKiM, o sytuacji panującej w wymienionym budynku. Roboty budowlane objęte postępowaniem wykonane zostały w ocenie B.K. przed rokiem 1996, przy czym nie posiada ona informacji o tym, czy ówczesny inwestor posiadał stosowne zgłoszenia bądź pozwolenia. Ponadto podczas wskazanej rozprawy administracyjnej przedstawiciel Gminy Miejskiej I.G. oświadczyła, że nie posiada dokumentów ani wiedzy na temat przedmiotowej sprawy, (kiedy, kto wykonał zabudowę klatki schodowej). Jedynie w sprawach bieżących Urzędu Miasta K.G. znajduje się korespondencja z roku 2006 A. N. w sprawie wyjaśnienia kwestii wykupu lokali w budynku nr [...] w A. i innych robót budowlanych nie dotyczących przedmiotowej sprawy. I.G. oświadczyła również, że nie podpisywała uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie zabudowy klatki schodowej. A.G. przedstawiciel zarządcy oświadczył zaś, że sprawcą zgłoszonej samowoli nie była Spółka Mieszkaniowa w K.G. Brak jest w archiwum Spółki Mieszkaniowej przekazanych dokumentów na temat zagrodzenia klatki schodowej i zaślepienia włazu na dach. Prace te zostały jego zdaniem na pewno wykonane przed marcem 2002 roku. Książka zaś obiektu budowlanego została założona w roku 2004 po kontroli NIK, stąd brak wiedzy na temat okresu wykonania przedmiotowych prac. Z kolei uczestnicząca w rozprawie R.M. oświadczyła, że zabudowanie korytarza zostało wykonane przez administratora i nie posiada wiedzy, czy prace zostały wykonane zgodnie z prawem i według jej wiedzy roboty te zostały wykonane pomiędzy rokiem 92-95. Strony wezwane na rozprawę nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń do protokołu. Odwołujący się A.N. oświadczył natomiast, że kierownikiem prac był Pan S. działając jako pracownik Zakładu Budżetowego w K.G. Zabudowanie wejścia na dach i zlikwidowanie urządzeń energetycznych oraz zabudowa klatki schodowej wykonywane były w tym samym czasie tj. w roku 2001-2002 - co trwało co najmniej pół roku. W tym samym czasie były wykonywane również inne roboty budowlane np. chodnik przed budynkiem, wymiana rynien, zamurowanie okna. Wymienione zaś roboty budowlane wykonali pracownicy zakładu budżetowego. A.N. oświadczył ponadto, że nie wie czy wymienione roboty budowlane były wykonywane zgodnie z prawem i czy było pozwolenie na budowę. W oparciu o te okoliczności organ l instancji uznał, iż nie można bezsprzecznie dowieść, iż zabudowa klatki schodowej na pierwszym piętrze w budynku położonym w K.G.Oś.A. [...] powstała bez wymaganej akceptacji właściwych organów, z racji braku dokumentów potwierdzających taką okoliczność lub świadczących o legalności wykonanych robót budowlanych, w efekcie czego decyzją Nr [...] z dnia 17.06.2007 r., umorzył postępowanie administracyjne. Wskazana decyzja w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez A.N., który złożył odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 28 września 2007 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K.G. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., prowadzenie postępowania jak i związany z tym ciężar udowodnienia jakiejś okoliczności spoczywa na organie. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego nie można zdaniem organu odwoławczego bezsprzecznie dowieść, pomimo podejmowanych przez organ l instancji czynności, iż przedmiotowe roboty budowlane były samowolą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, mimo iż organ l instancji prowadził postępowanie wyczerpując środki dowodowe określone w dziale 2, rozdziale 4 k.p.a. Z uwagi na niemożność ustalenia czy przedmiotowe roboty wykonano samowolnie oraz niemożność interpretowania powstałych niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu, któremu zarzuca się brak respektowania obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego orzeczono jak w sentencji decyzji. Odnosząc się do argumentów zawartych w treści odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie i nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Nie godząc się z tą decyzją A.N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu opisał podejmowane przez siebie na tle dotychczasowego przebiegu postępowania interwencje u władz lokalnych, Prezesa Spółdzielni i w organach nadzoru budowlanego w sprawie jego zdaniem samowolnego zamknięcia wejścia na dach przez B.K. na I piętrze budynku Nr [...] na osiedlu A. w K. G. wskazując przy tym, iż to na organie nadzoru budowlanego stosownie do art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności mającej wpływ na rozstrzygniecie rozpoznawanej sprawy W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zawierają wiążące reguły, którym podporządkowane są działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń. Naruszenie przepisów należących do takiej kategorii norm procesowych powoduje wadliwość orzeczenia uzasadniającą jego weryfikację. Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 września 2007 r. Nr [...] którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.G. Nr [...] z dnia 17.06.2007 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy części klatki schodowej na pierwszym piętrze budynku nr [...] położonego na osiedlu A. [...] w K.G. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna, gdyż decyzja organu drugiej instancji jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia. Stosownie do zasad zawartych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej lub też samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego, są zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenie czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i jeśli tak, to ustalenie daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie dla prawidłowego rozstrzygnięcia organów obu instancji kluczowe znaczenie, a czego organy te nie dopełniły, miało ustalenie przy wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości dowodowych czasookresu wykonania robót budowlanych polegających na zabudowie części klatki schodowej na pierwszym piętrze budynku nr [...] położonego na osiedlu A. [...] w K.G. W szczególności Sąd nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeniem organu odwoławczego, iż organ I instancji przeprowadził w rozpoznawanej sprawie postępowanie wyczerpując środki dowodowe określone w dziale 2, rozdziale 4 k.p.a. Skoro bowiem z załączonego do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 13 kwietnia 2007 r. oświadczenia A.N. spisanego przez pracownika organy nadzoru budowlanego w obecności osób biorących udział w wyznaczonej na ten dzień rozprawie wynika, iż kierownikiem prac był działający jako pracownik Zakładu Budżetowego w K.G. - Pan S. zaś zabudowanie wejścia na dach, zlikwidowanie urządzeń energetycznych oraz zabudowa klatki schodowej były wykonywane w tym właśnie czasie tj. w roku 2001 – 2002 i trwało to co najmniej pół roku, to pożądanym z punktu widzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy było podjecie przez organ odpowiednio dalszych działań procesowych mających na celu zweryfikowanie tych twierdzeń choćby poprzez bezpośrednie przesłuchanie wskazanej osoby w charakterze świadka a czego zarówno organ I instancji jak również w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji nie uczyniły. Niezależnie też od twierdzeń zgłaszanych przez strony, organy administracji mają czynić ustalenia własne. Jeżeli dochodzą do przekonania, że samowola nastąpiła, to ich rolą jest zastosowanie odpowiednich środków prawnych na podstawie stosownych przepisów prawa. Zastosowanie zaś tych środków musi się odbywać w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej. Odnośnie procesowego sposobu załatwienia tj. umorzenia sprawy, Sąd nie podziela tu stanowiska organów administracyjnych. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie takie było lub stało się bezprzedmiotowe. Jak wspomniano wcześniej, zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, którym przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy co do jej istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Również jeżeli przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że z uwagi na ostatecznie ustalony stan faktyczny sprawy wszczętej z urzędu nadać należy inny kierunek niż pierwotnie zakładany i zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania np. związaną nie z samowolą a jedynie ze zmianą sposobu użytkowania, nie oznacza to jeszcze, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle iż podlegający innej kwalifikacji prawnej (zob. podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r. VII SA/Wa 1119/2005 opubl. LEX nr 206525). W okolicznościach kontrolowanej sprawy przedmiotem badania była zabudowa części klatki schodowej na pierwszym piętrze budynku nr 18 położonego na osiedlu A. w K.G. i już tylko stwierdzenie tej okoliczności (że taka zabudowa nastąpiła) nie dawało podstaw do uznania sprawy za bezprzedmiotową. Skoro zaś ustalono taką okoliczność, to przedmiotem sprawy staje się określenie charakteru i skutków prawnych takiego zdarzenia. Przedmiot sprawy zatem istnieje, a zatem na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Nie przesądzając obecnie ostatecznego wyniku sprawy, postępowanie powinno zostać zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia istotnie wpłynęły na końcowy wynik sprawy, Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.