II SA/Wr 717/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012r. sprawy ze skargi A K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Chwałków oddala skargę. Trzema decyzjami z dnia 28 grudnia 2009 r. Wójt Gminy M wymierzył skarżącej rentę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego z dnia 26 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2005 r. Nr 102, poz. 2201) w związku ze zbyciem nieruchomości w dniu 26 maja 2008 r. Nieruchomość obejmowała trzy działki i w stosunku do każdej z nich osobną decyzją wymierzono opłatę, odnośnie działki nr [...] o powierzchni 0,2391 ha w wysokości 11.012,40 zł, odnośnie działki nr [...] o powierzchni 1,2548 ha w wysokości 42.930,60 zł i odnośnie działki nr [...] w wysokości 3.525,40 zł. Według trzech podobnych uzasadnień (różnice dotyczyły oczywiście szczegółów wyceny dla poszczególnych działek), plan miejscowy ustalił stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 20%. Poprzednio obowiązywał plan miejscowy ogólny z dnia 14 grudnia 1989 r. (Dz. Urz. Woj. Wałbrzyskiego z 1990 r. Nr 2, poz. 49 z późn. zmianami), ustalający do działek przeznaczenie ,,tereny upraw polowych" o symbolu RP oraz otulina Ślężańskiego Parku Krajobrazowego. Plan ten utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Nieruchomość do czasu uchwalenia nowego planu była faktycznie wykorzystywana na cele rolne. W nowym planie ustalono przeznaczenie pod ,,tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej" o symbolu 17.RM, linia elektroenergetyczna średniego napięcia wraz ze strefą ograniczonego użytkowania, w otulinie Ślężańskiego Parku Krajobrazowego. Skarżąca została pouczona o możliwości opracowania na swój koszt alternatywnego operatu szacunkowego lub poddania operatu szacunkowego rzeczoznawcy opracowanego na zlecenie organu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Obecnie wszystkie działki użytkowane są jako wybieg dla koni i częściowo użytek rolny, przez działki przebiega ciek wodny, w części działek nr [...] i [...] przebiega linia energetyczna ze strefą ograniczonego użytkowania. Skarżąca zgłosiła zarzuty wobec operatów szacunkowych i aneksów do tych operatów. Zwróciła w szczególności uwagę na a) brak w planie miejscowym ustalenia stawki opłaty dla terenów rolnych, b) bezzasadne dokonanie trzech wycen odnośnie jednej nieruchomości sprzedanej w całości, c) pominięcie okresowego zalewania działek, brak dojazdu do działek nr [...] i [...], brak możliwości zabudowy zagrodowej, d) liczne wady operatów szacunkowych. Skarżąca wniosła następnie o wyłączenie urzędnika prowadzącego postępowanie. Organ pismem powiadomił stronę o braku podstaw do wyłączenia pracownika. Uzasadniając rozstrzygnięcia organu dokonał ocen operatów szacunkowych jako nie budzących zastrzeżeń. Organ nie uwzględnił zarzutów skarżącej. Decyzjami z dnia 25 stycznia 2010 r. organ uchylił powyższe decyzje i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że plan miejscowy wszedł w życie dnia 10 lipca 2005 r. W § 18 planu miejscowego ustalono stawkę procentową dla obszarów przeznaczonych na cele zainwestowania 20%, a dla pozostałych terenów 0%. Skarżąca sprzedała nieruchomość niezabudowaną obejmującą trzy działki przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. Wątpliwości organu wzbudziła wysokość wzrostu wartości działek. Wójt niesłusznie uznał, że jest związany treścią operatu szacunkowego i nie ma uprawnienia do oceny tego dowodu z opinii biegłego. Naruszył przez to art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Należało sprawdzić, czy rzeczoznawca porównał nieruchomości rzeczywiście podobne i przedstawił dokumenty umożliwiające sprawdzenie tego podobieństwa. Ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości wymagało przeprowadzenia innych dowodów poza danymi z ewidencji gruntów. Decyzjami z dnia 29 października 2010 r. Wójt ponownie wymierzył skarżącej rentę planistyczną, tym razem w odniesieniu do działki nr [...] w kwocie 10.374 zł, nr [...] w kwocie 34.550,40 zł i nr [...] w kwocie 2.366 zł. W uzasadnieniach organ ten przytoczył dotychczasowe zasadnicze ustalenia oraz ponadto ustalił, że teren działek położony był uprzednio w obszarze 11.5 o powierzchni 50,9 ha przeznaczonym pod uprawy polowe RP, użytki zielone RZ, częściowe zalesienia i zadrzewienia RL, zwartą zabudowę MR i remizę strażacką. Na rysunku planu działki należą do terenu oznaczonego RP. Po utracie mocy tego planu nadal obowiązywało Studium z 15 marca 2000 r., w którym teren nieruchomości skarżącej stanowiła obszary pozostałych gleb i nieużytków w strefie II turystyczno-wypoczynkowej (tereny otwarte, rolno-leśne i obszaru chronionego krajobrazu) w obszarze II B Ślężańskiego Parku Krajobrazowego. Potwierdzało to dotychczasową funkcję nieruchomości. Według ewidencji gruntów były to grunty orne klasy IIIb. Nie byłoby możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek skarżącej, bowiem powierzchnia jej gospodarstwa rolnego (5.3221) nie przekraczała średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie (7.0993 ha), nie posiadała dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu (brak przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). nieruchomość użytkowana była rolniczo, co przyznała skarżąca i ustalił rzeczoznawca. Do czasu uchwalenia nowego planu miejscowego nie było możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej. Wójt omówił znaczenie wyroku TK P 58/08 (Dz. U. z 2010 r. Nr 24, poz. 124) stwierdzając, że przeznaczenie działek skarżących w obu porównywanych planach miejscowych było odmienne. Organ dokonał oceny operatu szacunkowego. Decyzjami z dnia 23 listopada 2010 r. organ uchylił powyższe decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym razem organ zauważył, że trzy działki wchodziły w skład jednej nieruchomości, która została zbyta jednorazowo w całości. Należało więc sporządzić jeden operat szacunkowy dla całej nieruchomości. Decyzją z dnia 9 maja 2011 r. Wójt na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. ustalił skarżącej jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w wysokości 56.730,80 zł. Organ przytoczył dotychczasowe, ogólne ustalenia, zatem że plan miejscowy z dnia 26 kwietnia 2005 r. został opublikowany w dniu 9 czerwca 2005 r. Plan ten ustalił stawkę procentową opłaty w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca zbyła nieruchomość w dniu 26 maja 2008 r. Była właścicielką nieruchomości również w dniu uchwalenia planu. Organ dokonał obszernego streszczenia przebiegu dotychczasowego postępowania, opisując poszczególne czynności organu, strony i rzeczoznawcy. Następnie wskazał, że obecnie obowiązujący plan miejscowy wszedł w życie z dniem 10 lipca 2005 r. Postępowanie zostało wszczęte przed upływem 5 lat od tej daty (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Poprzedni plan miejscowy dla nieruchomości skarżącej o powierzchni 1.651 ha obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Plan ten przeznaczał tę nieruchomość pod uprawy polowe o symbolu RP w całości w otulinie Ślężańskiego Parku Krajobrazowego ograniczone liniami elektroenergetycznymi średniego i wysokiego napięcia wraz ze strefami ograniczonego użytkowania. Położona była w obszarze oznaczonym 11.5 o powierzchni 50,9 ha przeznaczonym pod zabudowę zagrodową MP, uprawy polowe RP, użytki zielone RZ, częściowe zalesienia i zadrzewienia RL, remizę strażacką. Nieruchomość położona była w części oznaczonej na rysunku planu RP uprawy polowe. Nieruchomość stanowiła grunty orne klasy IIIb, łąki trwałe klasy III i grunty zadrzewione i zakrzewienie klasy IIIb. Wobec tej nieruchomości nie były spełnione przesłanki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (działki sąsiednie niezabudowane, powierzchnia 5,3221 ha nie przekraczała średniej dla gminy 7.0993 ha, brak uzbrojenia terenu). Nieruchomość użytkowana była przez skarżącą rolniczo. Były to w całości użytki rolne bez możliwości zabudowy, w otulinie Ślężańskiego Parku Krajobrazowego, ograniczone liniami elektroenergetycznymi ze strefami ograniczonego użytkowania. Według nowego planu miejscowego nieruchomość stanowiła tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej o symbolu graficznym 17.RM i tereny dróg publicznych 47.KDZ na powierzchni 0,0120 ha. Były to obszary przeznaczone pod zainwestowanie według § 18 ust. 1 planu miejscowego. Wobec zmiany przeznaczenia nie stosuje się wyroku TK P 58/08. Organ omówił treść operatu szacunkowego. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Określił wartość nieruchomości jako użytków rolnych bez możliwości zabudowy o powierzchni 1.6394 ha. Biegły dokonał oględzin, ustalając użytkowanie rolnicze, bezpośredni dojazd z drogi asfaltowej na działkę nr [...], z dostępem do pozostałych działek przez mostek lub z drogi polnej do działki [...]. Ograniczenie użytkowania obejmuje 1370 m² dla linii wysokiego napięcia i 720 m² dla linii średniego napięcia. Organ przedstawił szczegółowy wyliczeń rzeczoznawcy. Dla wyceny biegły przyjął transakcję nieruchomościami podobnymi porównując nieruchomości obejmujące grunty rolne bez możliwości zabudowy i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową zagrodową. Organ potwierdził prawidłowość wyceny nieruchomości z uwzględnieniem licznych wskaźników korygujących i przeznaczenia terenu KDZ jak dla nieruchomości przyległych. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła 44.910 zł, zaś po uchwaleniu planu wzrosła do 328,564 zł. Wzrost wyceny nieruchomości jako całości został wyliczony jako wyższy niż poprzednio dla sumy działek z uwagi na większą jej atrakcyjność, co wywołało zwiększenie współczynników – skali dobroci do 1,081, gdy poprzednio dla działki [...] był to czynnik 0,603 (działka bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, z linią SN), dla działki [...] było 0,895 (działka z dostępem do nieutwardzonej drogi gminnej, z liniami SN i WN), zaś dla działki [...] było 1,231 (działka w części przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej). Dla nieruchomości jako całości zapewniona jest lepsza dostępność komunikacyjna, istnieją korzystniejsze możliwości jej zabudowy, zwiększa się atrakcyjność związana z lokalizacją. Wzrost wartości nieruchomości został prawidłowo wyliczony na kwotę 283,654 zł. Spełnione zostały przesłanki prawne ustalenia renty planistycznej. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że w trakcie obowiązywania planu miejscowego z 1989 r. istniała możliwość zabudowy (budowa siedliska). Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ uznał przytoczone przez Wójta ustalenia i oceny za prawidłowe. Następnie organ omówił stan prawny wynikający z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 6 i 11 u.p.z.p. oraz art. 151 i nast. u.g.n., a także rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sporządzony w nin. sprawie operat szacunkowy był zgodny z przytoczonymi przepisami. Biegły rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Sporządzenie wyceny biegły poprzedził wizją w terenie w dniu 16 lutego 2011 r. Biegły dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomościami z terenu gminy dla wsi o podobnej atrakcyjności. Badanie objęło transakcje z okresu 2005-2008 r. Dokonana przez biegłego analiza rynku wykazała, że na ceny rynkowe lokalnie wpływają takie cechy jak, w przypadku gruntów pod budownictwo lokalizacja, sąsiedztwo, wielkość – kształt działki – konfiguracja terenu, dostępność komunikacyjna, infrastrukturalna, zagospodarowanie, a w przypadku gruntów rolnych lokalizacja i położenie, dojazd i dostęp, jakość bonitacyjna gleb, ukształtowanie terenu, podatność na erozję, przeszkody, kształt i wielkość rozłogu, możliwość alternatywnego wykorzystania – zmiany przeznaczenia. W związku z tym ustalił atrybuty rynkowe wpływające na poziom cen nieruchomości rolnych i działek budowlanych. Biegły ustalił trend czasowy dla działki przeznaczonej na cele zabudowy zagrodowej, przyjmując przyrost miesięczny dla 41 miesięcy 0,25%, zaś dla działki na cele rolne 4,72%. Dla ustalenia wartości gruntów budowalnych biegły przyjął do porównania 17 nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, których średnia cena po skorygowaniu o trend czasowy wynosiła 20,19 zł/m². Wartość nieruchomości po uchwaleniu planu (360,501 zł) biegły obniżył w związku z istnieniem linii energetycznych. Przyjął ostatecznie ceny 1m² gruntu pod zabudowę zagrodową i drogę na dzień 26 maja 2008 r. (dzień zbycia nieruchomości) na kwotę 19,90 zł. Dla ustalenia wartości pod uchwaleniem planu biegły przyjął do porównania 24 transakcji nieruchomości rolnych, których średnia cena wyniosła 2,73 zł/m². Po obniżeniu z poprzednich względów, przyjął cenę 2,72 zł/m². Operat nie nazwał zastrzeżeń. Nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 283,654 zł. Organ potwierdził w szczególności ocenę, że przed uchwaleniem nowego planu miejscowego, nie była dopuszczalna zabudowa nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując zarzut, że w wyniku planu miejscowego nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości wywołująca wzrost jej wartości. Dokonując odmiennej oceny organy nie dołączyły wyrysu i wypisu z planu, wskazującego położenie nieruchomości skarżącej. Nieruchomość znajdowała się wprawdzie na terenie o symbol RP, oznaczonym 11.5, jednak zgodnie z tekstem planu z 1989 r. był to teren zabudowy zagrodowej z projektowaną do realizacji zabudową usługową, teren mieszkalnictwa rodzinnego niskiej intensywności zabudowy, teren zabudowy zagrodowej, a także teren upraw polowych, użytków zielonych, częściowych zalesień i zadrzewień. Nie zmieniły się więc możliwości zabudowy w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Nierozważenie przez organ tej okoliczności oznacza naruszenie art. 8, 9 i 77 k.p.a. Organ gminy przyjmuje 7-krotny wzrost wartości pastwiska. W tym samym czasie co skarżąca, gmina zbyła tym samym nabywcom działkę sąsiednią za 8,27 zł/m². Biegły nie porównał wcale podobnych transakcji. Pomimo licznych zarzutów nie nastąpiła zmiana biegłego. Różnice wartości w poszczególnych wycenach sięgały 81.000 zł. Dla porównania przyjmował nieruchomość o powierzchni 1.200 lub 1.700 m², gdy działka skarżącej ma 16.154 m². Nieruchomość położona jest z dala od wsi, na terenie nieuzbrojonym, cyklicznie zalewanym, bez dróg dojazdowych i pod liniami energetycznymi. Jest to nadal pastwisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze okazały się nieuzasadnione, zaś zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że oba organy rozważyły znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 58/08, zestawiając przeznaczenie nieruchomości w planach z 1989 r. i 2005 r. i trafnie przyjęły brak zgodności pomiędzy ustaleniami odnoszącymi się do nieruchomości skarżącej. Nie było więc podstaw do stosowania art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w znaczeniu nadanym w tym wyroku. Organy trafnie podkreśliły, czego skarżąca nie kwestionuje, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w 2003 r. (data nabycia nieruchomości przez skarżącą) był zgodny z przeznaczeniem według planu z 1989 r. pod uprawy polowe i nie uległ zmianie do czasu zbycia nieruchomości. Istotna była więc okoliczność, czy nastąpiła wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), nie zaś kwestia faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości. Spór pomiędzy stronami odnośnie zmiany przeznaczenia nieruchomości bądź wpływu tej zmiany na wzrost wartości, toczył się w kilku płaszczyznach. Jego rozstrzygnięcie wymagało dokładnego umiejscowienia nieruchomości skarżącej na obszarze planu z 1989 r. i jednoznacznego przypisania jej przeznaczenia ustalonego tym planem. Wymagało ponadto rozważenia, czy nieruchomość skarżącej po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. mogła być nadal zabudowana siedliskiem, czy też ustawa taką możliwość wyeliminowała, a stworzył ją dopiero nowy plan. Organy trafnie przedstawiły i rozwiązały te zagadnienia. Nie było istotne, czy skarżąca mogła legalnie zabudować nieruchomość do dnia 10 lipca 2003 r., skoro z takiej możliwości nie próbowała skorzystać. W okresie przed uchwaleniem nowego planu miejscowego należało stosować art. 59 i nast. u.p.z.p., a wówczas w ustalonym przez organ stanie faktycznym przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wykluczał zabudowę zagrodową. Dopiero nowy plan miejscowy zezwolił na zabudowę. Nietrafiony był zarzut skarżącej, że organ nie zgromadził w aktach ustaleń pozwalających na precyzyjne porównanie obu aktów prawa miejscowego. Oceny organu znajdują potwierdzenie w materialne sprawy znajdującym się w tomie II akt administracyjnych. Znajduje się tam umowa sprzedaży nieruchomości przez skarżącą z dnia 26 maja 2008 r., w której skarżącą przedstawiła podstawowe przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Nie sprzedała więc pastwiska o ograniczonej możliwości zabudowania. Nie było istotne niezrealizowanie nowego przeznaczenia przez skarżącą, a nawet nabywców nieruchomości. Dołączono rysunek planu z 1989 r. z oznaczeniem nieruchomości skarżącej. Położona jest na terenie 11.5 oznaczonym RP, jak ustalił organ. Teren RP przeznaczony był pod uprawy polowe. Dołączono ustalenia tekstowe planu z 1989 r. Teren 11.5 o powierzchni 50,9 ha zawiera zbiór terenów o różnym przeznaczeniu, w tym tereny zabudowy zagrodowej, a nawet mieszkalnictwa rodzinnego, ale także teren upraw polowych. Uzasadniona była wykładnia organu, że przeznaczenie konkretnej nieruchomości dookreślał tekst planu związany z symbolem graficznym 11.5, na rysunku planu określającym przeznaczenie na tę część terenu nie zaś ogólne tekstowe ustalenie planu dla całego terenu 11.5. Należy podkreślić, że był to miejscowy plan ogólny (por. art. 26 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 a art. 27 tej ustawy), który nie wyznaczał konkretnego przeznaczenia oznaczonego gruntu. Jak już wskazano, organ dokonał wnikliwej i wszechstronnej oceny poprawności operatu szacunkowego. Objaśnił również szczegółowo przyczynę zróżnicowania wycen w poszczególnych operatach, a w szczególności różnicy pomiędzy zsumowaną wartością poszczególnych działek i wartością całej nieruchomości. Skarżąca nie wskazała konkretnych uchybień podważających jej zadaniem moc dowodową operatu. Była wielokrotnie pouczana o możliwości dołączenia opracowanej na własne zlecenie opinii biegłego rzeczoznawcy bądź poddanie operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Z możliwości tych nie skorzystała. Organ nie zwrócił uwagi, że rozpoznając w początkowej fazie postępowania wniosek o wyłączenie pracownika, Wójt nie wydał w tej kwestii niezaskarżalnego postanowienia, lecz skierował do skarżącej pismo. W odwołaniu skarżąca nie podniosła już tej kwestii. Uchybienie procesowe organu o których mowa nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie było również podstaw do rozważania w ramach nin. sprawy nieoczywistego zagadnienia ważności planu miejscowego z 2005 r., który w § 18 ust. 2 ustala dla obszarów nie przeznaczonych na cele zainwestowania, w tym na cele przebudowy układu komunikacyjnego, rolnych oraz zieleń stawkę procentową w wysokości 0%, dla ustalenia opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość skarżącej ustalono stawkę 20%. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 10.02.2012 r.