II SA/Wr 717/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. K. i E. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2023 r., nr 865/2023 w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia o odmowie przeglądania akt sprawy dotyczących postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem nr 865/2023 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia P. B. (dalej jako: "uczestnik") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej jako: "PINB") z dnia 12 lipca 2023 r., nr 114/2023, którym odmówiono uczestnikowi przeglądania akt sprawy dotyczącej prowadzonego postępowania naprawczego, w sprawie budowy przez E. i P. K. (dalej jako: "skarżący", "inwestorzy", budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] we W., w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przed PINB toczy się postępowanie w sprawie zgodności prowadzonej przez Państwo E. i P. K. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu dwustanowiskowego na terenie działki nr [...] we W. z uzyskaną decyzją pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. PINB nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Następnie postępowanie zostało zawieszone. Po jego podjęciu, w dniu 14 marca 2022 r. skarżący złożyli uzupełniony zamienny projekt budowlany i jednocześnie poinformowali o rezygnacji z budowy garażu wolnostojącego, dwustanowiskowego, przewidzianego do realizacji według projektu pierwotnego. Pismem z dnia 4 maja 2022 r. inwestorzy zawiadomili o dokonaniu rozbiórki przedmiotowego garażu. Przeprowadzona w dniu 17 maja 2022 r. przez przedstawiciela PINB wizja lokalna działki nr [...] we W. potwierdziła fakt rozbiórki spornego garażu. Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 31 maja 2022 r., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powiadomił Pana P. B., iż utracił on status strony w prowadzonej sprawie z uwagi na okoliczność, że po rozbiórce garażu, działka uczestnika nie znajduje się w obszarze oddziaływania legalizowanej inwestycji.. W dniu 12 lipca 2022 r. uczestnik wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbiórki garażu przez skarżących. PINB postanowieniem nr 119/2022 z dnia 9 września 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Zażalenie uczestnika na to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. W dniu 5 lipca 2023 r. P. B. złożył wniosek o udostępnienie akt dotyczących prowadzonego postępowania naprawczego. PINB postanowieniem nr 114/2023 z dnia 12 lipca 2023 r. odmówił uczestnikowi przeglądania akt sprawy dotyczących prowadzonego postępowania naprawczego , wskazując, że utracił on już status strony w postępowaniu. Uchylając w całości to rozstrzygnięcie, DWINB wyjaśnił w pierwszej kolejności, że podstawą podjętego rozstrzygnięcia stanowił art. 74 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Powyższe oznacza, iż prawo domagania się udostępnienia akt sprawy przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wynikający z art. 73 § 1 k.p.a. obowiązek organu udostępnienia akt sprawy każdemu, kto ma w tym interes prawny, obejmuje również okres zawieszenia postępowania, bowiem prawo wglądu do akt nie jest czynnością procesową zmierzającą do załatwienia sprawy. Jak zatem wskazano powyżej, zapewnienie stronie jak najpełniejszego dostępu do akt stanowi realizację jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne DWINB podniósł, że skoro przepis art. 73 k.p.a. stanowi gwarancję realizacji zasady czynnego udziału stron, to w konsekwencji przeprowadzenie postępowania z naruszeniem prawa dostępu do akt sprawy uznać należy za złamanie zasady wyrażonej art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Opolu z 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 225/06). Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15). Dalej DWINB wyjaśniał, że PINB prowadzi postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego w wyniku zmiany pozwolenia na budowę, są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określając krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane należy mieć na uwadze art. 52 p.b., zgodnie z którym obowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego z art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 jest Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. Jednakże wskazać należy, iż przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę (w niniejszym przypadku zatwierdzenia projektu zamiennego w wyniku zmiany pozwolenia na budowę) nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów (Wyrok NSA z 14.06.2023 r., II OSK 2013/20, LEX nr 3582963). W rozpatrywanej sprawie inwestorzy zrezygnowali z budowy garażu wolnostojącego o konstrukcji metalowej (który był przewidziany w projekcie pierwotnym) zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką uczestnika. Ustalono, że garaż został rozebrany i w związku z powyższym, w ocenie PINB uczestnik utracił status strony w tymże postępowaniu, gdyż obszar oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] nie obejmuje już swym zakresem jego działki. DWINB wskazał, że stanowisko takie nie jest uprawnione. W ocenie organu odwoławczego na aktualnym etapie postępowania prowadzonego przez PINB w Kłodzku nie sposób przesądzić, iż uczestnik - wnioskujący o udostępnienie mu akt postępowania, utracił status strony. To, że aktualnie inwestorzy zrezygnowali z budowy przewidzianego w projekcie pierwotnym garażu zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy jego działki, w żaden sposób nie przesądza, iż garaż ten ostatecznie nie powstanie, gdyż projekt budowlany zamienny nie został zatwierdzony. Nie tylko wyraźne/bezsporne naruszenie praw wynikających z szeroko rozumianego prawa budowlanego sprawia, że aktualizuje się podstawa z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., ale wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływania. Samo potencjalne oddziaływanie jest już wystarczające do stwierdzenia o istnieniu interesu prawnego. Istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji. Gdyby na tym etapie pominąć jakąkolwiek ze stron, utraciłaby ona możliwość ewentualnego zakwestionowania potencjalnych uchybień poczynionych przez inwestora, jego projektanta, czy nawet organu administracji architektoniczno-budowlanej (Wyrok WSA w Poznaniu z 28.07.2023 r" II SA/Po 865/22, LEX nr 3592694). Zatem, na obecnym etapie postępowania uczestnik nie utracił statusu strony w prowadzonym przez PINB postępowaniu administracyjnym i status ten winien posiadać do momentu oddania spornej inwestycji do użytkowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę na nie do tutejszego sądu wnieśli uczestnicy, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 prawa budowlanego, w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, poprzez błędne uznanie, że uczestnik nie utracił prawa strony ponieważ należąca do niego nieruchomość nadal pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący od 2014 r. usiłują przystąpić do użytkowania wybudowanego budynku mieszkalnego, jednakże uniemożliwiają to działania podejmowane przez uczestnika postępowania. Wskazano na trwający konflikt pomiędzy stronami postępowanie, przejawiający się kilkoma postępowaniami sądowymi, nie tylko sądowoadministracyjnymi. W celu przyspieszenia postępowania naprawczego skarżący zrezygnowali z garażu i dokonali jego rozbiórki o czym poinformowali organ prowadzący postępowanie. Złożyli stosownym projekt zamienny. W skardze wywodzono, że dokonana rozbiórka garażu spowodowała, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania, przestała oddziaływać na nieruchomość uczestnika w stopniu określonym w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim trzeba wskazać, że skarga, mimo bardzo rozbudowanego uzasadnienia nie zawiera argumentacji mogącej podważyć zasadność zakwestionowanych orzeczeń. W szczególności trzeba wskazać, że cała argumentacja odnosząca się do okoliczności niezwiązanych bezpośrednio z kwestią dostępu do akt są bez znaczenia dla sądowej oceny tego postępowania. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie udostępnienia skarżącemu akt sprawy jest art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1 b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Z kolei art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dokonując wykładni powołanych przepisów, sąd zauważa, że, jak trafnie wskazało kolegium jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a. Z ich treści wynika, że tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy kodeksu nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom nie będącym stronami postępowania. Trzeba dalej powiedzieć, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, powołany przepis nie stanowi (nie może stanowić-przyp. sądu) podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., III SA/Kr 281/16, CBOSA). Trafnie organy wskazują, że okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony oznacza, że jest to ten sam podmiot, któremu taki przymiot przysługuje w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Prawidłowo także organy uznały, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". Właśnie w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną i jego zadaniem jest ustalenie prawidłowego kręgu podmiotów, którym przymiot strony przysługuje. Konsekwencją tej zasady jest między innymi i to, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego mające charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", determinuje także krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego. Organ orzekający w trybie wpadkowym nie ma kompetencji procesowych do samodzielnego (odmiennego od postępowania głównego) ustalania kręgu stron w sposób odmienny od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, LEX nr 2342035). Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyraźne brzmienie tego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W innym postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym również postępowaniu legalizacyjnym, krąg stron ustalać należy na podstawie art. 28 Kpa, a zatem badać istnienie interesu prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 573/10, z dnia 6 października 2010 r.,, czy wyrok z dnia 29 stycznia 2016 r. II OSK 1324/14, wszystkie dostępne na stronie ). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, rodziłoby po jego stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym, z racji tego, że ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a, a nie art. 28 p.b., może być szerszy. Stąd też, zarzuty skargi w zakresie w jakim wskazują na brak ograniczeń w zagospodarowaniu działki uczestnika nie mogły zasługiwać na uwzględnienie. Zauważyć trzeba także, że przytoczone w skardze orzecznictwo odnosi się do postępowań z zakresu pozwolenia na budowę, nie zaś do postępowań naprawczych. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał zatem, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z dokładnym określeniem obszaru oddziaływania. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno – budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W tym wypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zatem zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zmiany, a w szczególności ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością takiego podmiotu nie mają charakteru potencjalnego, ale rzeczywisty. Zupełnie inaczej jest w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 Kpa. Związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że chodzić jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Nadto art. 28 Kpa w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być - chociaż mogą - ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (tak samo WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. sygnatura akt IV SA/Po 859/13, baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA). Należy zgodzić się również ze stanowiskiem DWINB, że informacja skierowana przez PINB do uczestnika o utracie statusu strony w postępowaniu była przedwczesna. Organ pierwszej instancji podjął taką decyzję na podstawie informacji od inwestorów, że rezygnują z budowy garażu. Tymczasem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym nie mogą zapadać na podstawie oświadczeń stron. Celem prowadzonego postępowania jest przecież zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a w momencie skierowania do uczestnika informacji o utracie statutu strony, z pewnością nie była wydana decyzja zatwierdzająca projekt zamienny. Co więcej, z akt sprawy wynika, że złożony projekt zamienny zawierał braki, a inwestorzy zostali wezwani do ich usunięcia. W takiej sytuacji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko DWINB o przedwczesności pozbawienia uczestnika statusu strony. Skoro powyższe rozważania wskazują na fakt, że P. B. w chwili wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy posiadał przymiot strony, to zaskarżone rozstrzygnięcie – uchylające postanowienie o odmowie udzielenia dostępu do akt sprawy – musi zostać ocenione jako prawidłowe. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który jest przewidziany dla rozpoznania skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.)