II SA/Wr 72/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi L. i S. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej nadbudowy domu jednorodzinnego przy ulicy Ł. [...] w T. oddala skargę Sygn.akt II SA/Wr 72/05 1 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 106/2000, poz. 1071), nałożył na L. i S. B. właścicieli działki nr [...], położonej w T. przy ulicy Ł. [...], obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymaganych projektów i dokumentów uwzględniających pełny zakres inwestycji wraz z wprowadzonymi zmianami obejmujący nadbudowę i ocieplenie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz przebudowę wewnętrznej instalacji grzewczej na gazową wraz z projektem zagospodarowania terenu na wymienionej działce. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku inspekcji opisanej nieruchomości, stwierdzono iż na działce został rozebrany obiekt budowlany przybudowany do budynku mieszkalnego i wykonywane jest docieplanie ściany jednorodzinnego domu mieszkalnego. Na podstawie przedłożonych dokumentów przez inwestora stwierdzono, że budynek mieszkalny zrealizowano z odstępstwami w stosunku do zatwierdzonego projektu. Według oświadczenia inwestora nadbudowa mieszkalnego pietra (nad garażem) nastąpiła w latach [...], a przebudowanie drugiego drewnianego garażu przy wschodniej ścianie budynku mieszkalnego miało miejsce w latach [...]. Inwestor nie przedstawił na powyższą nadbudowę i przebudowę oraz ocieplenie domu pozwolenia na budowę ani zgłoszenia o zamiarze rozbiórki drewnianego garażu. Ponadto, z wniosku z dnia [...]r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu wynikało, że w obiekcie zainstalowano ogrzewanie gazowe. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło nadbudowę piętra nad garażem, wykonywanie docieplenia budynku, wybudowanie na działce wiaty gospodarczej i rozebranie drewnianego garażu. W odwołaniu od powyższej decyzji strony wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie jej w części dotyczącej dostarczenia projektu i dokumentów na przebudowę wewnętrznej instalacji grzewczej na gazową oraz w zakresie dostarczenia projektu i dokumentów na ocieplenie budynku. Odwołujący podnieśli, że żadnej przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej nie wykonali, a istniejąca wykonana jest zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według oceny organu odwoławczego, organ I instancji zastosował niewłaściwą podstawę prawną, pomimo istnienia dowodów umożliwiających dokonanie poprawnej subsumcji stanu faktycznego pod właściwy przepis prawa, czym rażąco naruszył prawo. Sygn. akt II SA/Wr 72/05 2 Z akt sprawy wynika, że inwestorzy zrealizowali przedmiotową nadbudowę i dobudowę w warunkach samowoli budowlanej, gdyż nigdy nie posiadali ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym naruszony został art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wprowadzający wymóg rozpoczęcia robót budowlanych tylko i wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych warunkach zadaniem organu nadzoru budowlanego jest podjęcie, w ramach przyznanych przez ustawodawcę kompetencji, stosownej interwencji w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego miał zatem do dyspozycji dwojakiego rodzaju instrumenty prawne, a mianowicie : - w przypadku samowolnej budowy – sankcje określone w art. 48 i n. prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. lub art. 37 prawa budowlanego z 24 października 1974r. w przypadku samowoli określonej w art. 48 bieżącej ustawy, jednakże zrealizowanej przed 1 stycznia 1994r.; - w przypadku robót budowlanych innych niż budowa – procedurę legalizacyjną określoną w art. 50 i n. prawa budowlanego. W niniejszej sprawie niespornym jest dobudowanie i nadbudowanie budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego zarówno dobudowa jak i nadbudowa stanowi budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane. Zatem w stosunku do samowolnej budowy zastosowanie ma przepis art. 48 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. a w przypadku samowoli popełnionych przed wejściem w życie tej ustawy – art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Niedopuszczalne jest zatem, jak próbował to uczynić organ I instancji, prowadzenie w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej procedury legalizacyjnej kreślonej w art. 50-51 Prawa budowlanego, jeżeli z brzmienia tych przepisów jednoznacznie wynika, iż znajdują one zastosowanie w stanach faktycznych innych niż budowa. Stan taki nie miał w rozpoznawanym przypadku miejsca, bowiem dokonana samowola budowlana jest budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie było wadliwe i wadliwy był zatem dobór podstawy prawnej wydanego orzeczenia, a co za tym idzie błędnie określono spoczywające na inwestorach obowiązki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. i S. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucili jej : - naruszenie art. 35 § 1 i § 3 i art. 36 kpa przez nierozpatrzenie odwołania w terminie ( decyzja wydana została po 42 miesiącach) i nie powiadomienie stron o przyczynie jej nierozpoznania w ustawowym terminie; Sygn. akt II SA/Wr 72/05 3 - naruszenie art. 107 § 3 kpa przez brak podania podstawy prawnej z uzasadnieniem, że odwołanie skarżących jest bezzasadne; - naruszenie art. 139 kpa, albowiem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołujących a taka w istocie została wydana. Wskazując na powyższe, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że rozpatrzenie odwołania po 42 miesiącach jest naruszeniem zasady ogólnej wyrażonej w art. 8 kpa i zaprzeczeniem obowiązku organu budowania zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tylko w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – Sąd uchyla zaskarżone orzeczenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego oparta na przepisie art. 138 § 2 kpa, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wynikająca z brzmienia cytowanego przepisu kompetencja kasacyjna organu odwoławczego możliwa jest do zastosowania tylko gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy obowiązany jest w tym przypadku dokładnie uzasadnić motywy takiego rozstrzygnięcia oraz w sposób jasny i jednoznaczny określić własne stanowisko w sprawie w kwestii wadliwości postępowania przed organem I instancji. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wyjaśnił dokładnie powody, dla których uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, albowiem jako organ merytoryczny, nie będąc związany ustaleniami faktycznymi organu I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu stwierdził, że wadliwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego przez organ I instancji do stwierdzonej Sygn. akt II SA/Wr 72/05 4 samowoli budowlanej. Stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie nakazania rozważenia sprawy odnośnie rozbudowy i nadbudowy domu mieszkalnego w kontekście warunków art. 48 należy uznać za uzasadnione i prawidłowe, albowiem organ I instancji uruchamiając tryb postępowania oparty na przepisie art. 51, nie wykazał że sprawa dotyczy przypadku innego niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Przy tym słusznie organ II instancji nakazał podległemu organowi rozpatrzenie sprawy ponownie z uwzględnieniem zastosowania przepisów właściwej ustawy prawo budowlane ( z 1974r. ,czy też z 1994r) , bez wskazania jednakże sposobu załatwienia sprawy. W tym względzie Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne wadliwości i należy je ponownie przeprowadzić. Dlatego też nie jest słuszny zarzut skarżących naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 kpa dotyczący zakazu reformationis in peius, tj. orzekania na niekorzyść strony, gdyż do decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 kpa zakaz ten nie ma zastosowania. Należy podkreślić, że skutkiem decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest obowiązek organu I instancji ponownego rozpoznania sprawy, a więc ustalenia i wyjaśnienia od początku wszystkich okoliczności sprawy w sposób przewidziany przepisami prawa administracyjnego. O treści zaś rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w tym trybie do ponownego rozpoznania decyduje wyłącznie organ I instancji. Kontrolując decyzję organu II instancji w zakresie ww. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, jako że zaskarżona decyzja będąca orzeczeniem kasacyjnym – ich nie rozstrzyga. W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.