II SA/Wr 72/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2009r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie przekazania zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej "K. [...]" w L. pisma w sprawie robót budowlanych celem załatwienia zgodnie z właściwością oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]/znak: [...]wydanym na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przekazał Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej "K. [..]" w Legnicy tj. R.K. działającemu pod firmą PPHiU "E." z siedzibą przy ul. Ks. P. Ś. [...] w L. pismo złożone przez R. P. /zam. ul. J. K. [...] w L./, dotyczące robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. J. K. [...] w L., celem załatwienia zgodnie z właściwością. W zażaleniu wniesionym na to postanowienie R. P. zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie organowi pierwszej instancji merytoryczne rozpoznania sprawy jako organowi wyłącznie właściwemu. Uzasadniając żądanie zawarte w petitum zażalenia R. P. zarzucił, że R. K. nigdy nie był zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a ponadto on i jego wspólnicy prowadzą nielegalne prace budowlane, które tylko pogarszają stan techniczny budynku i powodują zagrożenie katastrofą budowlaną. Podał również, że wykonawcy dopuścili się czynów nielegalnych m.in. zaboru kabla oraz metalowej skrzyni na liczniki, stanowiących jego własność. W ocenie wnoszącego zażalenie zaskarżone postanowienie jest oczywiście bezprawne. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [....] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 65 § 1 kpa, stanowiący, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, przekazuje je do organu właściwego. W ocenie organu zażaleniowego przepis ten nie miał zastosowania w powyższym przypadku, gdyż stosownie do treści art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy między innymi kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z zapisem art. 83 ust. 1 ww. ustawy sprawa nielegalnych robót budowlanych podlega rozpatrzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy a w szczególności o przepisy art. 48 - 51. Z przedmiotowych pism wynika, że w budynku przy ul. K. [...] w L. prowadzone są nielegalne roboty budowlany, dlatego organ I instancji nie może twierdzić, że sprawa nie należy do jego kompetencji. Osobnym zagadnieniem jest natomiast okoliczność, że R. P. nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. K. [...] w L., gdyż nie jest ujęty w rejestrze właścicieli i użytkowników wieczystych działki budowlanej, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., /IV S.A. 599/99 LEX nr 54727/ podkreślono, że złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Jeżeli zatem organ wszczął postępowanie na wniosek osoby lub osób, która jak okazało się w toku prowadzonego postępowania, nie ma interesu prawnego w sprawie a więc nie jest stroną postępowania, powinien takie postępowanie umorzyć w trybie art. 105 Kpa. W rozumieniu art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to jest oparte na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie tym podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym, więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Ponieważ skarżący nie jest współużytkownikiem wieczystym działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny nie można go uznać za stronę postępowania w sprawie nielegalnych robót budowlanych w budynku przy ul. K. [...] w L. W związku z powyższym organ nie może wszcząć postępowania na jego wniosek. Niemniej organ może w tej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu. Pomimo, że R. P., nie ma interesu prawnego w sprawie nielegalnych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] w L., wskutek czego nie może być uznany za stronę takiego postępowania, nie można mu odmówić przymiotu strony w postępowaniu w sprawie przekazania jego pisma zgodnie z właściwością Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż postępowanie w tej sprawie jest postępowaniem odrębnym, które nie rozstrzyga kwestii nielegalnych robót budowlanych, ale przekazuje pismo żalącego zgodnie z właściwością. Ponieważ przedmiotem tego postępowania jest pismo żalącego z dnia[...]., nie można uznać, ze nie jest on stroną w tej sprawie. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że zastosowany przez powiatowy organ nadzoru budowlanego przepis art. 65 § 1 kpa służy do przekazywania podania przez organ administracji publicznej niewłaściwy w sprawie organowi właściwemu. Zarządca nieruchomości nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowość postanowienia podjętego w postępowaniu drugoinstancyjnym zakwestionował R. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie, iż jest ono całkowicie niezgodne z prawem i ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi R. P. powtórzył podniesiony w zażaleniu zarzut o nielegalnym zachowaniu wykonawców robót oraz wskazał na naruszenie przepisu art. 28 kpa poprzez twierdzenie organu zażaleniowego, że skarżący nie jest stroną w sprawie i oświadczył, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę przestawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu z dnia [...] skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego. Zgodnie z tym postanowieniem Okręgowa Izba Radców Prawnych we W. wyznaczyła pełnomocnikiem R. P. w tej sprawie radcę prawnego J. K. Skarżący do zamknięcia rozprawy wyznaczonej na dzień [...] nie udzielił pełnomocnictwa wyznaczonemu radcy prawnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za celowe zwrócić uwagę, że nie było konieczne wprowadzanie do rozstrzygnięcia organu zażaleniowego sformułowania dotyczącego umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem zgodnie z art. 144 kpa do zażaleń przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio. Taka regulacja pozwala stosować przepis art. 138 kpa, określający rodzaje orzeczeń odwoławczych w odniesieniu do postanowień wydawanych na skutek rozpatrzenia zażalenia nie tak bezwzględnie, jak należy go stosować w odniesieniu do decyzji. W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że działania procesowe organów administracji publicznej, podejmowane w toku postępowania podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych z art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wymaga ona od organów administracyjnych działania zgodnego z prawem. Jednym z zasadniczych wyznaczników legalności czynności procesowej, w tym przede wszystkim czynności orzeczniczej jest podjęcie jej przez organ właściwy, czyli uprawniony do tego przepisami ustrojowymi, materialnym i procesowymi. Warunek ten został w sposób szczególny podkreślony w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, w którym jako pierwsza przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego został uwzględniony przypadek wydania go z naruszeniem przepisów o właściwości. W art. 19 kpa ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, natomiast w art. 65 § 1 tej regulacji zobligował organ administracji publicznej do którego wniesiono podanie, niewłaściwy w sprawie do niezwłocznego przekazania go do organu właściwego, zastrzegając, że przekazanie sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak prawidłowo stwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie zarówno z tego względu, że jednostka do której podanie R. P. przekazał organ pierwszej instancji nie jest organem administracji publicznej, o jakim mówi art. 65 § 1 kpa, jak i z tego powodu, że z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ wynika, że sprawy nielegalnych robót budowlanych podlegają właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W powołanym przepisie wskazano bowiem, że do właściwości tego organu jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48-51 tej ustawy, a te właśnie przepisy określają procedury odnoszące się do samowolnie realizowanych robót budowlanych, zatem do sytuacji opisanej przez R. P. w podaniu z dnia [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Przedstawiona w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługuje za całkowitą akceptację. Nie można również uznać za naruszające prawo dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu, dotyczących legitymacji procesowej skarżącego. Organ zażaleniowy rozważa w nich – korzystając z orzecznictwa sądowoadministracyjnego – sytuację, kiedy osoba wnosząca podanie nie może korzystać z przymiotu strony, co eliminuje możliwość merytorycznego załatwienia sprawy ale jednocześnie wskazuje na powinność wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania z urzędu ze względu na przepis art. 61 § 1 kpa i treść art. 84 ust. 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Zważyć też należy, że organ pierwszej instancji jest zobowiązany do dokonania samodzielnej oceny, co do możliwości przyznania statusu strony postępowania prowadzonego w konkretnej sprawie administracyjnej, danej jednostce. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i mając to na względzie, zgodnie z przepisem art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 20.03.2009r.