II SA/Wr 72/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania określonego obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 15 grudnia 2006r. nr [...] i decyzję ją poprzedzającą organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W wyniku stwierdzania nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 5 stycznia 1996 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B. (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5.08.2002r. nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., prowadząc postępowanie naprawcze, decyzją z dnia 12 września 2006 r. na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 z 1996 r., nr 100 poz. 465, nr 106 poz. 469 i nr 146 poz. 680 z 1997 r. nr 88 poz. 554 i nr 111 poz. 726 oraz z 1998 r. nr 22, poz. 118 i nr 106 poz. 668), nakazał inwestorowi B. S. dokonać, w terminie dwóch miesięcy od otrzymania decyzji, przeróbki wykuszu zlokalizowanego na piętrze budynku "w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Inwestor, realizując inwestycję, wykonał wykusz na piętrze budynku, którego odległość od granicy z działką sąsiednią wynosi 2,50 m. Stan taki rażąco narusza przepis § 12 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z 2003 r. nr 33, poz. 270 oraz z 2004 r. nr 109, poz. 1156; dalej powoływanego jako ,,rozporządzenie"). Organ wskazał, że stan zgodności z prawem można osiągnąć przerabiając naruszający przepisy wykusz, w taki sposób, iż zgodny on będzie z obowiązującym w tej materii prawem. Organ dodał ponadto, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została zaskarżona przez Inwestora do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 15 grudnia 2006 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do 31 marca 2007 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 12 września 2006 r. dokonano takiego określenia czynności naprawczych, aby inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, rozumianym jako zgodność z przepisami technicznymi. Organ uznał sformułowanie obowiązków legalizacyjnych za wystarczająco konkretne. Inwestor obowiązany został do dokonania takiej przeróbki wykuszu na piętrze realizowanego budynku, ażeby odległość od granicy z nieruchomością sąsiednią nie przekraczała wartości podanych w § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia, jak również obowiązany został do uwzględnienia wytycznych zawartych w opinii w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej z października 2005 r. W dniu 12 marca 2007 r. inwestor zgłosił wykonanie przeróbki wykuszu poprzez zamontowanie w otworach okiennych wykuszu szyb ognioodpornych 1h, zamontowanych na stałe. W trakcie oględzin obiektu, przeprowadzonych w dniu 3 kwietnia 2007 r., stwierdzono, że inwestor zamontował przeszklone szyby ognioodporne w otworach okiennych wykuszu zlokalizowanego na I piętrze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia 2 maja 2007 r. nr [...], stwierdził wykonanie obowiązku określonego w decyzji tego organu z dnia 12 września 2006 r. W ocenie organu, montaż ścianek przeciwpożarowych w otworach okiennych budynku spowodował, że odległości określone w przepisie § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia są zachowane. Tym samym budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B., nie narusza przepisu § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, co stanowiło podstawę prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania naprawczego. Odwołanie od tej decyzji złożył J. K. Decyzją z dnia 25 czerwca 2007 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 2 maja 2007 r. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że zamontowanie przeciwpożarowej, przeszklonej ścianki stalowej profilowej typu MCR Profile ISO, wewnętrznej, stałej, o klasie odporności ogniowej El 60 spowodowało, że budynek przy ul. P. [...] w B., spełnia wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. W szczególności w ocenie organu został spełniony warunek wynikający § 232 ust. 6 oraz § 271 ust. 9 rozporządzenia dotyczący oddzieleń przeciwpożarowych. Za tym stanowiskiem w opinii organu przemawia także znajdująca się w aktach sprawy opinia sporządzona przez bryg. w st. spocz. mgr inż. Z. Ł. W ocenie organu należało potraktować ściankę przeciwpożarową jako ścianę pełną, a w konsekwencji tego budynek przy ul. P. [...] w B., powinien zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, znajdować się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m w stronę tej granicy. Organ wskazał, że stosownie do treści § 12 ust. 5 rozporządzenia części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o której mowa w ust. 1 rozporządzenia, o nie więcej niż 1,3 m. Z uwagi na fakt, że jak wynika z projektu zamiennego, przedmiotowy wykusz wysunięty jest na odległość 1,5 m od budynku i znajduje się w odległości 2,18 m do granicy działki, jak wskazuje sporządzona w sprawie opinia bryg. w st. spocz. mgr inż. Z. Ł., nie powoduje naruszenia wymagań określonych w § 12 rozporządzenia. Z tych też powodów w ocenie organu odwoławczego nawet, jeżeli jak twierdzi skarżący, wykusz usytuowany jest w odległości 2 m, to i tak budynek przy ul P. [...] spełnia powyższe wymagania. W skardze do Sądu na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 czerwca 2007 r. J. K. zarzucił rozstrzygnięciu, że wbrew obowiązującym przepisom pozwala na przybliżenie budynku do granicy działki. Skarżący wskazał, że organ drugiej instancji powołał się na przepisy nie odnoszące się do badanej sprawy oraz interpretuje je w sposób budzący wątpliwości. W ocenie skarżącego przepis § 12 ust 5 rozporządzenia mówiący o minimalnych odległościach takich części budynku od granicy działek jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i ramp nie ma zastosowania do wykuszy. Element architektoniczny jakim jest wykusz odbiega od wymienionych w tym przepisie elementów architektonicznych nie tylko swym przeznaczeniem ale przede wszystkim konstrukcją. W ocenie skarżącego wykusz to wysunięte ściany z otworami okiennymi lub bez i jako takie powinny znajdować się odpowiednio w odległości 4 m lub 3 m od granicy działek. Ponadto skarżący nie zgodził się z traktowaniem przez organ odwoławczy okna z przegrodą jak ściany pełnej. W ocenie skarżącego ustawodawca podając warunki zezwalające na przybliżenie budynków nie wymienia takiej odległości. Dlatego też ściana z otworami okiennymi niezależnie jakie ma szyby, jest nadal ścianą z otworami okiennymi. Ponadto niezależnie od tych zastrzeżeń skarżący wskazał, że ściana ognioodporna powinna spełniać w zakresie klasy odporności ogniowej z zastrzeżeniem § 237 ust. 9 rozporządzenia, co najmniej wymagania określone w tabeli zawartej w "DZ.U. nr 75, poz. 690 str. 44 opis tabeli pkt 1)"; jeśli przegroda jest częścią konstrukcji nośnej, to powinna spełniać kryteria nośności ogniowej /R/ odpowiednio do wymagań zawartych w kol. 2 i 3. W związku z tym zamontowanie, przegród ogniowych w ścianach zewnętrznych klasy EI60 jest niewystarczające. Skoro wykusz jest częścią ściany zewnętrznej, która jest główną konstrukcją nośną, to przegrody w tych elementach budynku muszą spełniać także kryteria /R/, a tak nie jest. Powoduje to, że i z tych przyczyn zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przegrody ognioodporne klasy EI60 stanowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że po zapoznaniu się z argumentami skargi nie znalazł podstaw do zmiany decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008r. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji obu instancji, jako naruszających prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Obowiązkiem Sądu jest, stosownie do treści art. 135 p.p.s.a., dokonanie kontroli legalności nie tylko decyzji będącej przedmiotem skargi lecz wszystkich postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że przesłanką zastosowania unormowania zawartego w powyższym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy(patrz : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno str. 296, LewisNexis Warszawa 2006). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany granicami skargi wziął pod uwagę z urzędu. Podkreślenia wymaga, że sądową kontrolą objęte zostało postępowanie administracyjne, w ramach którego nałożono na inwestora obowiązek dokonania przeróbki wykuszu, zlokalizowanego na piętrze budynku przy ul. P. [...] w B. w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Zaskarżoną do Sądu decyzją, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w B. z dnia 2 maja 2007 r., na podstawie której organ stwierdził, że inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek. Wymienione wyżej decyzje zostały podjęte w postępowaniu naprawczym. Decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem podjęta została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast podstawę wydania decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku stanowił przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku jest decyzją, której podjęcie uzależnione jest od wcześniejszego wydania ostatecznej decyzji nakładającej określony obowiązek. Decyzja stwierdzająca wykonanie określonego obowiązku nie ma samodzielnego bytu i jest konsekwencją wcześniej podejmowanych rozstrzygnięć. Zauważyć także należy, że w przypadku szczególnego układu procesowego, jaki występuje w toku postępowania naprawczego, wadliwość decyzji nakładającej obowiązek może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć będących konsekwencją tej decyzji. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sąd celowym było więc wyjść poza granice skargi ( lecz nie poza granice sprawy) i podjąć odpowiednie środki w stosunku do decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym bezpośrednio poprzedzających decyzje zaskarżone. W warunkach niniejszej sprawy wadliwością dotknięte zostało postępowanie naprawcze w momencie wydania decyzji przez PINB z dnia 12 września 2006r. nr [...] nakazującego inwestorowi wykonań określone obowiązki. Zaistniała na tym etapie postępowania wadliwość ma decydujący wpływ na dalsze podjęte rozstrzygnięcia, które zostały zaskarżone do Sądu. W przedmiotowej sprawie zauważyć należy, że decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności ( z dnia 12.09.2006r. Nr [...]) narusza nie tylko przepis prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1994r. - Prawo budowlane, ale również narusza wymogi art. 107 Kpa. Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa decyzja administracyjna musi zawierać rozstrzygnięcie. W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok z dnia 30 grudnia 1987 r. SA/Gd 1045/87, ONSA nr 2 z 1987 r.), w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne... , s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Zachowanie wymogu sformułowania obowiązku w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji jest konieczne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tego wymagania nie spełnia decyzja PINB z dnia 12 września 2006r. Nr 105/2006 wydana w niniejszej sprawie. Nakaz "dokonania przeróbki wykuszu (...) w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z § 12 rozporządzenia" nie precyzuje konkretnie obowiązku, a przez to nie określa, w jaki sposób należy ten obowiązek spełnić. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ formuła określenia obowiązku (nakazu) administracyjnego pozbawia decyzję administracyjną waloru wykonawczego, a tym samym czyni z niej decyzję wadliwą. Obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi zostać tak sformułowany, aby wynikało w sposób jednoznaczny, jaki konkretnie obowiązek zostaje nałożony na stronę. Rozstrzygnięcie to stanowi istotę decyzji (osnowę), w tym bowiem fragmencie przesądza się o nałożeniu ściśle określonego obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie (por. Wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r. II OSK 1253/06). Ograniczenie się przez organ jedynie do ogólnikowego sformułowania nakazującego ,,dokonać przeróbki wykuszu (...) w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z § 12 rozporządzenia", nie precyzuje rodzaju przeróbki, która ma być dokonana. Sposób sformułowania zatem obowiązku nie pozwala na ustalenie, na czym konkretnie ma polegać przedmiotowa przeróbka, by uzyskana została prawem przewidziana odległość od granic działki. Pogląd ten jest zbieżny z poglądem m.in. WSA w Warszawie, wyrażonym w wyroku z dnia 25 listopada 2004 r. ( IV SA 2262/03), który stanął na stanowisku, zgodnie z którym nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku. Ponadto jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 26 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1253/06), nie można wydać decyzji, która jedynie odsyła do § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bez określenia obowiązków koniecznych do wykonania. Decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny. Z uwagi na powyższe przyczyny, skutkujące uchyleniem wszystkich decyzji podjętych w postępowaniu naprawczym, Sąd nie mógł się odnieść do merytorycznych zarzutów skargi na decyzje stwierdzające wykonanie obowiązku, albowiem uczyniłby to co najmniej przedwcześnie. Jednakże poddać należy szczególnej uwadze organów kwestię zasadności zastosowania w sprawie § 12 ust. 5 rozporządzenia. Ograniczając się jedynie do zasygnalizowania pojawiających się zastrzeżeń, co do zajętego przez organy stanowiska, wskazać należy, że przepis ten in fine odnosi się do określonej kategorii części budynku, takich jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy. Użyte w przepisie sformułowanie ,,takie jak" nie pozwala na dokonanie interpretacji, która by w sposób dowolny rozszerzała katalog części budynku, w których przypadku możliwe staje się pomniejszenie odległości od granicy działki budowlanej w stosunku do wymogów, które wynikają z ust. 1 i 4 § 12 rozporządzenia. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie powinny biorąc pod uwagę charakter i funkcję części budynku, jaką jest wykusz ocenić i dokładnie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, czy w sprawie będzie miała zastosowanie norma z § 12 ust. 5 rozporządzenia, czy też. Ponadto nie można przyjąć, jak słusznie podnosi to skarżący w złożonej skardze, że wyjątkowa norma prawna jaką jest niewątpliwie § 12 ust. 1 rozporządzenia, w której określa się odległości niewielkie i - co ważniejsze - z zaznaczeniem, że nie mogą one (odległości) być mniejsze niż (...), interpretowana może być przez organy orzekające w sprawie tylko w aspekcie bezpieczeństwa pożarowego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji. W punkcie II wyroku rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 p.p.s.a.