II SA/Wr 72/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości. Postanowieniem, wydanym na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy- z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 123 kpa Prezydent W. zaopiniował negatywnie proponowany przez właściciela projekt podziału części nieruchomości położonej we W.,- oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu M. jako działka gruntu o numerze [...], AM-[...], przedstawiony na załączniku graficznym do niniejszego postanowienia (mapa zasadnicza w skali [...]), jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego L.oraz Parku L.we W. (UCHWAŁA [...]RADY MIEJSKIEJ W.z dnia [...]r. - Dziennik Urzędowy Województwa D.z [...]r. Nr [...], poz. [...]). Na uzasadnienie organ wskazał, że w trakcie postępowania podziałowego, wszczętego przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W.na wniosek właściciela działki, pismem znak [...]z dnia [...]r., przesłane zostały do wydziału stosowne dokumenty w celu wydania opinii, o której mowa w art. 93 ust 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem podziału jest nieruchomość położona w obrębie M., AM-[...], w części dotyczącej działki gruntu o numerze [...], oznaczonej w rejestrze Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we W.jako Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy). Wnioskowana do podziału działka stanowi własność Z. M. D. Działka przeznaczona do podziału leży na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego i w takim przypadku, na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje w formie postanowienia wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Na podstawie rysunku obowiązującego planu w skali 1:2000 stwierdzono, że działka przeznaczona do podziału leży na terenie oznaczonym symbolem 4MN89 (§ 102.1. tekstu planu). Dla terenu oznaczonego w rysunku planu symbolem 4MN89 obowiązują ustalenia strefy 4MN, dla której ustala się przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 12.1. tekstu planu), z typem budynku wolno stojącego i bliźniaczego (§ 102.2. tekstu planu). Zapisy planu zawierają ustalenia dotyczące podziałów nieruchomości w strefie oznaczonej symbolem 4MN (§ 12.3 pkt 1,2) przy zachowaniu następujących kryteriów: wielkość projektowanej do wydzielenia działki gruntu nie mniejsza niż 600 m2 dla budynku wolno stojącego, 450 m2 dla budynku bliźniaczego, 300 m2 dla budynku szeregowego, dopuszcza się działki mniejsze pod warunkiem gdy jej wydzielenie służy powiększeniu innej działki. Dojazd samochodem dopuszcza się z terenów ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami 16KD-D, 17KD-D i 21KD-D (§ 102.5.). Ustala się strefę ochrony konserwatorskiej zabytków. Na całym obszarze objętym planem, warunkuje się opiniowanie prac z właściwymi służbami ochrony zabytków (§ 6. pkt 3). Zaproponowany przez wnioskodawcę wstępny projekt podziału wykazał brak zgodności z ustaleniami planu w zakresie dojazdu do nowo wydzielanej działki oznaczonej jako [...]. Ustalenia planu nie dopuszczają obsługi komunikacyjnej z ulicy D.(1KD-Z) dla wnioskowanej do podziału działki. Zgodnie z § 102.5. dojazd samochodem dopuszcza się z terenów ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami 16KD-D, 17KD-D i 21KD-D, tym samym proponowany podział nie stworzył możliwości, aby spełniony został ten warunek dla nowo projektowanej działki o numerze [...]. Reasumując, konfrontacja proponowanego podziału nieruchomości położonej we W., w części oznaczonej geodezyjnie jako działka numer [...], AM-[...], obręb M., w sposób przedstawiony na załączniku graficznym w skali 1:500, z ustaleniami przywołanego w postanowieniu planu miejscowego wykazała brak jego z nim zgodności, o której mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, w ustawowo przepisanym terminie, zaskarżył Z.D. Wskazał, że projektowana działka nr [...]posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez trwale zaznaczony wjazd. Natomiast proponowana służebność przez działkę nr [...]wymaga stworzenia nowych wjazdów i znacznie obniża wartość nieruchomości. Postanowieniem [...]z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu zażalenia Z.D., na - wydane z upoważnienia Prezydenta W.postanowienie Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim W.z dnia [...] r. (Nr [...]), opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości gruntowej, położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy Kpa" utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem Prezydent W. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości w granicach działki nr [...] (o powierzchni [...]ha), na działki: nr [...] (o powierzchni [...]ha) i nr [...] (o powierzchni [...]ha). W uzasadnieniu wyjaśniono, że ta nieruchomość leży na terenie oznaczonym 4MN89, na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego L. oraz Parku L. we W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...], poz. [...]; dalej jako "plan" ) i przytoczono zapisy planu obowiązujące dla tej jednostki strukturalnej. Zdaniem organu pierwszej instancji, zaproponowany projekt podziału jest niezgodny § 102 ust. 5 planu, który dla obszaru 4MN89 przewiduje ustalenia dotyczące komunikacji - dojazd samochodem dopuszcza się z terenów ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami 16KD-D, 17KD-D i 21KD-D. Tymczasem opiniowany projekt podziału nie tworzy takiej możliwości dla działki nr [...]. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej jako "ugn", podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji administracyjnej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Z kolei w myśl art. 93 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przy czym - według art. 93 ust. 2 ugn, przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dlatego, w myśl art. 93 ust 4 i 5 ugn, przed wydaniem decyzji w sprawie podziału nieruchomości, zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału). Szczegółowe wymogi w zakresie m.in. dokumentacji przedkładanej wraz z wnioskiem o dokonanie podziału określono w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663; dalej jako "rozporządzenie"). Dalej kolegium wyjaśnia, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3 zd. 1 ugn). Dla obszaru nieruchomości w granicach działki nr [...]obowiązują zarówno ustalenia wspólne dla wszystkich jednostek strukturalnych 4MN, ujęte w § 12 planu, jak i zawarte w § 102 planu, zapisy dotyczące obszaru oznaczonego symbolem 4MN89. Powołane przepisy planu przewidują dla nieruchomości objętej wnioskiem przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 12 ust. 1), z typem budynku wolno stojącego i bliźniaczego (§ 102 ust. 2). W strefie tej obowiązują następujące ustalenia dotyczące podziału nieruchomości: wielkość projektowanej do wydzielenia działki gruntu nie mniejsza niż 600 m2 dla budynku wolno stojącego i 300 m2 dla budynku szeregowego, a mniejsze działki dopuszcza się jedynie, gdy ich wydzielenie służy powiększeniu innej działki [§ 12 ust. 3 pkt 1 iit. a) i c) oraz pkt 2]. Co przy tym istotne, w myśl § 102 ust. 5 planu, na terenie 4MN89 obowiązuje ustalenie dotyczące komunikacji - dojazd samochodem dopuszcza się z terenów ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami 16KD-D, 17KD-D i 21KD-D. Z wniosku żalącego się z dnia 20 marca 2019 r., z treści wstępnego projektu podziału, a także z zażalenia wynika, że celem podziału jest utworzenie dwóch działek budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Istniejąca działka leży na skrzyżowaniu ulic: D., oznaczonej w planie symbolem 1KD-Z, a geodezyjnie jako działka nr 1 (AM-3) - do której przylega dłuższy bok nieruchomości - oraz U., stanowiącej obszar 16KD-D i działkę nr [...]. Konfiguracja przestrzenna projektowanych działek zakłada natomiast, że działka nr [...]przylegać będzie jedynie terenu ulicy 1KD-Z. natomiast działka nr [...], również do ulicy 16KD-D. Co istotne, we wstępnym projekcie podziału nie przewidziano ani sięgacza projektowanej działki nr [...]do działki drogowej nr [...], ani terenu przeznaczonego na drogę konieczną ze stosowną służebnością, które to rozwiązanie wnioskodawca neguje w zażaleniu. Pomimo zatem braku jednoznacznego określenia w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej (por. § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia), na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, należy przyjąć, że dla działki nr [...]miałby się on odbywać z ulicy 16KD-D, natomiast dla działki nr [...]z ulicy 1KD-Z, przez istniejący zjazd o nawierzchni gruntowej porośniętej trawą. Kolegium zaznacza, że przedmiotem postanowienia opiniującego zgodność z planem wstępnego projektu podziału nieruchomości nie powinna być ocena przesłanki dostępu do drogi publicznej wynikającej z art 93 ust. 1 ugn. Kolegium podkreśla zatem, że przedmiotem dalszych rozważań nie jest kwestia faktycznego dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej, lecz możliwość ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu dotyczącymi komunikacji samochodowej. Abstrahując zatem od faktycznego dostępu obydwu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej, organ odwoławczy stwierdza, że proponowany projekt podziału nie daje możliwości takiego zagospodarowania ich obszaru, aby działka nr [...]miała zapewniony dojazd samochodem z terenu ulicy 16KD-D, tj. z ul. U., stanowiącej działkę nr [...]. Tym samym podziela opinię organu pierwszej instancji, o braku zgodności przedłożonego projektu podziału z § 102 ust. 5 planu. Z zebranego materiału - w szczególności podania z dnia 20 marca 2019 r. - nie wynika przy tym, ażeby zachodziła którakolwiek z wymienionych w art. 95 ugn okoliczności wyłączających obowiązek zachowania zgodności z planem miejscowym. Jako że intuicyjnie negatywna ocena może się wydać nieoczywista, organ odwoławczy wyjaśnia, iż taka konkluzja wynika z uwzględnienia szerszego kontekstu i miejsca podziału geodezyjnego w wieloetapowym procesie realizacji przewidzianych planem warunków zagospodarowania terenu. Ponieważ wyodrębnienie działek budowlanych stanowi niejako przygotowawczy etap procesu inwestycyjnego, już opiniując wstępny projekt podziału nieruchomości, organ administracyjny zobligowany jest z urzędu rozważyć, czy będzie możliwość realizacji wszystkich obowiązujących zapisów planu dla wszystkich projektowanych do wydzielenia działek gruntu. W szczególności zgodność z planem będzie rozważana także podczas ubiegania się o pozwolenie na budowę (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, z póżn. zm.). Nie można przy tym wykluczyć, że w przypadku gdyby w pierwszej kolejności zrealizowano zabudowę na projektowanej działce nr [...], w sposób, który nie będzie przewidywał miejsca na służebność drogi koniecznej, wobec braku możliwości zagospodarowania działki nr [...]zgodnie z § 102 ust. 5 planu, ówczesny inwestor nie uzyskałby pozwolenia na zabudowę tej działki. Jak dalej wskazuje organ, uwzględnić również wypada, że zjazd istniejący w granicach projektowanej działki nr [...]najprawdopodobniej będzie wymagał przebudowy zgodnie ze współczesnymi standardami technicznymi, do czego konieczne będzie uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (zob. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.). Biorąc natomiast pod uwagę, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, nie można wykluczyć, że brak zezwolenia na lokalizację zjazdu uniemożliwiłby realizację zabudowy na projektowanej działce nr [...] (zob. § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.). Jednocześnie kolegium zauważa, że gdyby służebność została ustanowiona, wraz ze zbyciem jednej z projektowanych działek, a przyszły inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę na działce [...], zakładające dojazd ulicy 1KD-Z, tudzież zezwolenie na zjazd z tej ulicy, służebność drogi koniecznej mogłaby być rozwiązana. Biorąc zatem pod uwagę przestawione okoliczności kolegium zobligowane było podzielić negatywną ocenę proponowanego projektu podziału. Działając z odpowiednim stosowaniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, zaskarżone postanowienie należało zatem utrzymać w mocy. Skargę na ostateczne postępowanie w sprawie złożył wnioskodawca. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymuj Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. ogranicza badanie organu opiniującego proponowany podział nieruchomości jedynie do kwestii zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z prawem. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem sądowej kontroli legalności w tym postępowaniu, jest wydane na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy- z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) postanowienie opiniujące negatywnie proponowany przez właściciela projekt podziału części nieruchomości położonej we W.- stanowiącej działkę gruntu o numerze [...], AM-[...], wobec niezgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego L. oraz Parku L.we W.(UCHWAŁA [...]RADY MIEJSKIEJ W.z dnia [...]r. - Dziennik Urzędowy Województwa D.z [...]r. Nr [...], poz. [...]) oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Dokonując analizując analizy zgodności wydanych rozstrzygnięć z prawem trzeba zauważyć, że zdanie pierwsze art. 93 ust. 4 u.g.n. (będące podstawą kwestionowanych aktów), w sposób jednoznaczny wskazuje, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatem organ działał zgodnie z kompetencjami ustawowymi. Natomiast art. 93 ust. 2 tejże ustawy określa w jakim zakresie badana jest ta zgodność stanowiąc, że dotyczy ona tak przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podnoszono, że zgodność wnioskowanego podziału działki gruntu z ustaleniami planu miejscowego jest fundamentalną przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja o podziale lub orzeczenie sądu. Wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. nie przesądza, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości, a organy orzekające w tym trybie mogą wypowiadać się jedynie co do tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1181/10). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza lub nie, hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13). Mając to na uwadze, sąd podzielił stanowisko organów opiniujących o braku zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach badanej sprawy nie budziło wątpliwości sądu ustalenie organów administracyjnych, że wstępny projekt podziału działki przedstawiony w sprawie nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości wydzielenia działek gruntu, wnioskowanego przez stronę. W szczególności, jak wskazują akta administracyjne, nie ma możliwości (w świetle obowiązującego planu) dostępu dla nowoutworzonej działki nr [...]do drogi publicznej, w zakresie obsługi działki komunikacją samochodową. Trzeba bowiem przypomnieć, że obowiązujący plan dopuszcza dojazd samochodem z terenów ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami 16KD-D, 17KD-D i 21KD-D (§ 102.5.). Zaproponowany zaś przez wnioskodawcę wstępny projekt podziału wykazał brak zgodności z ustaleniami planu w zakresie dojazdu do nowo wydzielanej działki oznaczonej jako [...]. Ustalenia planu nie dopuszczają obsługi komunikacyjnej z ulicy D. ([...]) dla wnioskowanej do podziału działki. Słusznie zatem konkludowały organy, że ustalenie braku zgodności planowanego podziału z miejscowym planem musiało skutkować wydaniem "negatywnej" opinii przez organ I instancji. Zwrócić również należało uwagę, że SKO, nie kwestionując braku zgodności planowego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazało także na dalsze okoliczności, które mogą doprowadzić do całkowitej niemożności realizacji planowanej inwestycji mieszkaniowej. Można rozważać czy owe dalsze, zawarte w uzasadnieniu organu drugiej instancji kwestie winny być badane przez organ na etapie zatwierdzenia projektu podziału, czy już na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału, ale nie jest to okoliczność mająca wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze, zdaniem sądu, nie można było uwzględnić skargi. W rozpoznawanej sprawie organy wykazały, że wstępny projekt podziału nie zawiera propozycji sposobu zapewnienia każdej z projektowanych do wydzielania działek gruntu dostępu do drogi publicznej. W tym stanie sprawy, wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.