II SA/Wr 72/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2021r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...].09.2020r. kontrolę w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie nieruchomości nie były prowadzone roboty budowlane, zaś dwupiętrowy budynek mieszkalny został wykończony. W toku kontroli prowadzonej wewnątrz budynku znajdowały się dowody świadczące o jego wykończeniu oraz rozpoczęciu użytkowania. Obecna w trakcie kontroli skarżąca potwierdziła, że jest właścicielem i inwestorem domu. Roboty prowadził w jej imieniu były mąż, który po orzeczeniu rozwodu wyprowadził się z domu zabierając wszystkie dokumenty dotyczące budynku, dlatego nie wie czy jest on odebrany. Działający w imieniu skarżącej pełnomocnik oświadczył, że w chwili obecnej przygotowywane są dokumenty warunkujące zakończenie budowy. Wskazał również na liczne wady powstałe w trakcie prowadzenia robót budowlanych, które wymagają kosztowanych przeróbek. Skarżąca i jej pełnomocnik odmówili podpisania protokołu. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z opisem nieruchomości ze względu na to, że budynek nie jest wykończony. Na postawie dokonanych ustaleń, po wcześniejszym zawiadomieniu z [...].09.2020 r. o wszczęciu z urzędu postępowania, PINB wydał postanowienie z [...].10.2020 r. wymierzające skarżącej karę w wysokości 10.000 zł. W podstawie prawnej organ powołał się na przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed zmianą ustawy, która weszła w życie 19.09.2020 r. Skarżąca, za pośrednictwem swojego pełnomocnika wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzuciła w nim organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanego postanowienia poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień pełnomocnika skarżącej, dotyczących okoliczności związanych utratą dokumentów budowlanych, podczas gdy uwzględnienie tych wyjaśnień przeczyłoby zasadności nałożenia kary oraz nie dawałoby podstaw prawnych do zastosowania przepisów dotyczących nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. Ponadto w zażaleniu jego autor sformułował zarzut naruszenie art. 7 i art. 7a oraz art. 81a § 1 k.p.a., polegający na ich niewłaściwym zastosowaniu oraz niewłaściwej wykładni poprzez nieuwzględnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci pisemnych wyjaśnień pełnomocnika skarżącej, wskazujących, że osobą odpowiedzialną za zaistniałą sytuację jest były mąż skarżącej i jednocześnie współwłaściciel obiektu budowlanego. W odrębnym piśmie z [...].10.2020 r. skarżąca wniosła sporządzone osobiście zażalenie, powielając w nim zarzuty i argumentację przedstawioną w zażaleniu sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonym postanowieniem z [...].12.2020 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zażalenia nie uwzględnił. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ stwierdził, że w sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należało uznać, że doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej w wyznaczonej wysokości. Uzasadniając powyższe, DWINB stwierdził, że w toku przeprowadzonej przez PINB kontroli ustalono, że budynek jest aktualnie użytkowany, czemu skarżąca nie przeczyła. Wskazał również, że samo przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 u.p.b. skutkować będzie spełnieniem obiektywnej przesłanki obligującej organ do zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7 u.p.b. Wyjaśnił również, że przyczyny zaistnienia okoliczności użytkowania budynku nie mają wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w postaci nałożenia kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o niezasadnej wysokości powyższej kary, organ podkreślił, że jest ona określana na podstawie współczynników, które zostały prawidłowo ustalone przez PINB. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła skargę do tut. Sądu, zarzucając DWINB: I. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienia, a mających wpływ na jego treść i uznanie, że: 1/ inwestor nie kwestionuje okoliczności przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, gdy: a/ pomimo przystąpienia przez skarżącą do użytkowania bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego, skarżąca per facta concludentia negowała zasadność nałożenia na nią kary pieniężnej z tego tytułu; b/ inwestor expressis verbis kwestionuje wysokość nałożonej na nią kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł; 2/ bez znaczenia jest przyczyna, która spowodowała nielegalne przystąpienie do użytkowania, a nieświadomość obowiązku zawiadomienia, spoczywająca na inwestorze, o fakcie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego nie ma znaczenia z punktu widzenia obowiązku nałożenia kary pienieżnej przez organ nadzoru budowlanego, podczas gdy, inwestor pozostawał w błędzie co do nie zawiadomienia, o fakcie użytkowania, przez swojego byłego męża; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 17 i art. 18 u.p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skoro przepisy ustawy nakładają na inwestora obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy, to organ jest związany przepisami o nałożeniu kary, w sytuacji gdy, organ nie zbadał, czy wyłącznym inwestorem jest właścicielka nieruchomości gruntowej, na której wybudowany został budynek mieszkalny; III. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., tj. niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów poprzez: dowolną, nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; nieuwzględnienie i nierozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci pisemnych wyjaśnień pełnomocnika skarżącej, wskazujących, że inwestorem oraz podmiotem, który przyczynił się do zaistniałej sytuacji jest były mąż skarżącej i obciążenie odpowiedzialnością za nielegalne użytkowanie wyłącznie skarżącą. Formułując takiej treści zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia DWINB; wstrzymanie wykonania postanowienia oraz zasądzenie według norm przepisanych kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu podniesiono, że wszelkimi formalnościami związanymi z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zajmował się były mąż skarżącej, wobec czego nie miała ona żadnej wiedzy o braku zawiadomienia niezbędnego do legalnego przystąpienia do użytkowania budynku. Z powyższej okoliczności autor skargi wywodził, że to właśnie były małżonek ponosi odpowiedzialność za stan niezgodny z prawem, wobec czego skarżąca powinna zostać wyłączona od odpowiedzialności w tym zakresie. Pełnomocnik skarżącej analizując przepisy określające uczestników procesu budowlanego doszedł do wniosku, że były mąż skarżącej jest również inwestorem przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyjaśnienia wskazane w treści podjętego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Oś sporu w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie nałożył na skarżącą, jako inwestora, która to kwalifikacja nie budzi wątpliwości Sądu, karę w wysokości 10 000,00 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez wymaganego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 54 ust. 1 u.p.b. – w brzmieniu w znajdującym w sprawie zastosowanie (zgodnie z art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, a ponadto na podstawie art. 33 ustawy z 13.02.2020r. w przypadku wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisu art. 59i ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się), do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Jak przy tym wynika z art. 57 ust. 7 u.p.b., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przyjdzie dalej zauważyć, że przepisy u.p.b. nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego czy taki obiekt został w całości wykończony. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ zebrał wystarczający materiał dowodowy świadczący o użytkowaniu budynku mieszkalnego. Wbrew przy tym twierdzeniom podnoszonym w toku postępowania organy przyjęły zasadnie, że sama skarżąca nie podważyła tej okoliczności. Organ ustalił, że skarżąca, ani jej były mąż, który prowadził w jej imieniu roboty budowlane, nie złożyli wymaganego przepisami u.p.b. zawiadomienia o zakończeniu budowy. W oparciu o takie ustalenia bezsporny jest fakt przystąpienia przez skarżącą do użytkowania budynku mieszkalnego bez zawiadomienia odpowiednich organów o zakończeniu jego budowy, czego prawną konwekcją było prawidłowe zastosowanie w sprawie sankcji przewidzianej w art. 57 ust. 7 u.p.b. Powyższa regulacja nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie, gdyż wymierzenie kary nie jest uznaniowe. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku wiedzy o nie złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, jako okoliczności wyłączającej odpowiedzialność skarżącej, należy podkreślić, że odpowiedzialność prawna za tzw. samowolę użytkową jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 u.p.b.). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 57 ust. 7 u.p.b. jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). W postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ budowlany bada więc jedynie czy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (w niniejszej sprawie decyzją z [...].05.2012 r. udzielono skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego), czy na inwestorze ciążył obowiązek wynikający z art. 54 lub z art. 55 u.p.b. oraz czy przystąpił on do użytkowania, nie wypełniając tych obowiązków (wyrok NSA z 12.03.2014 r., II OSK 2476/12). Wobec powyższego samo wystąpienie wymienionych okoliczności zobowiązywało organ do nałożenia kary pieniężnej. Na skarżącej, jako inwestorce, spoczywał zatem obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, czego nie uczyniła, co z kolei wobec przystąpienia do użytkowania rzeczonego obiektu powoduje, że nałożenie kary pieniężnej było zasadne. Organ ustalając powyższe okoliczności faktyczne nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia w świetle przywołanych przepisów u.p.b. Wysokość nałożonej kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku jest wynikiem przyjętych ustaleń dotyczących kategorii budynku (współczynnik k = 2) i jego wielkości (współczynnik w = 1), które zostały dokonane przez organ prawidłowo. Wobec pomnożenia powyższych współczynników z wartością stałą, czyli stawką opłaty w wysokości 500 zł zwielokrotnioną dziesięciokrotnie, zgodnie z art. 59f ust. 1 u.p.b., otrzymana wartość jest tożsama z nałożoną karą pieniężną. W przypadku przedmiotowej kary pieniężnej organ kierował się ścisłymi dyrektywami wynikającymi z przepisów prawa. Nie miał więc możliwości ustalenia jej w innej wysokości dokonując prawidłowej oceny kategorii budynku oraz jego wielkości. W przedstawionym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ obu instancji spełniły wymogi wynikające z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. Nie ma zatem podstaw dla przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Na zakończenie należy zauważyć, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do tego, aby z uwagi na inne względy, np. sytuację osobistą inwestora, odstąpić od wymierzenia tej kary albo ją miarkować. Tego rodzaju względy mogą być natomiast brane pod uwagę w przypadku decydowania przez "właściwy organ administracji" - wojewodę (art. 59g ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 7 zdanie drugie i art. 59f ust. 1 u.p.b.) o odroczeniu terminu płatności, rozłożeniu na raty lub nawet umorzeniu wymierzonej już kary na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa [por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016, LEXel., uwagi do art. 57]. Zatem sytuacja życiowa skarżącej pozostaje bez wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia i nie mogły być uwzględnione przy wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania. To wojewoda – jako organ podatkowy – może, w uzasadnionych wypadkach, odroczyć termin płatności zobowiązania, rozłożyć na raty lub umorzyć zobowiązanie, a nie organ nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.