II SA/Wr 720/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji Starosty K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 - dalej - k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 19 maja 2016 r. kierowanym do Starostwa Powiatowego w K. A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. [...] - Oddział Dystrybucji Z. ul. [...], wystąpiła o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wymiany słupa nr 37 linii napowietrznej 110kV relacji B.-L. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W toku wszczętego na skutek wskazanego wniosku postępowania Starosta K. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 122 ust. 2, art. 127, art. 131 ust. 1, 2 i 4, art. 132 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (j. t.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm.) udzielono A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. – Oddziałowi Dystrybucji Z. pozwolenia wodnoprawnego na: wykonanie wymiany tj. demontażu konstrukcji starego słupa i montażu nowego słupa nr 37 linii napowietrznej 110kV relacji B.-L. wraz z fundamentem i uziemieniem oraz wykonanie prac demontażowych oraz montażowych istniejących przewodów fazowych i odgromowych wraz z łańcuchami izolatorowymi i zawiesiami. Planowane prace zostaną wykonane na działce numer ewidencyjny 840/1 w obrębie miejscowości S., gmina D., zlokalizowanej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki O., współrzędne geograficzne słupa: N [...] E [...]. W decyzji zobowiązano jej adresata do: 1. Zawiadomienia wszystkich stron postępowania o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót związanych z wykonaniem przedmiotowej wymiany słupa. 2. Utrzymywania wykonanego słupa w należytym stanie technicznym, poprzez wykonywanie jego systematycznych przeglądów, konserwacji i ewentualnych napraw. 3. Pokrycia kosztów ewentualnych strat i usunięcia szkód, spowodowanych wobec osób trzecich, podczas wykonywania robót objętych pozwoleniem wodnoprawnym oraz w trakcie eksploatacji słupa. 4. Zabezpieczenia stanowisk pracy, w przypadku zastosowania urządzeń o napędzie spalinowym przed przedostaniem się do wód i gruntu substancji ropopochodnych. 5. Przywrócenia terenu objętego budową do stanu pierwotnego lub do stanu uzgodnionego wcześniej z właścicielem. 6. Postępowania podczas realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wszystkimi uzgodnieniami, pozwoleniami i operatem wodnoprawnym. W sentencji decyzji znalazło się także zastrzeżenie dotyczące tego, że: 1. Pozwolenie wodnoprawne nie narusza praw osób trzecich. 2. Nieprzestrzeganie warunków niniejszego pozwolenia może spowodować jego cofnięcie lub ograniczenie bez prawa do odszkodowania. 3. Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. 4. Przy wykonywaniu przedmiotowych robót nie zezwala się w niniejszej decyzji na zrzut ścieków. W uzasadnieniu decyzji Starosta Krośnieński podał, że planowana inwestycja znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na których obowiązują zakazy określone m.in. w art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne zaś wnioskodawca przedłożył wraz z operatem kopię decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r., nr [...] zwalniającą od zakazów wykonania robót oraz czynności związanych z wymianą słupa nr 37 na danym obszarze, wynikających z art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne. We wskazanej decyzji określono warunki nałożone na inwestora w czasie budowy i eksploatacji inwestycji. W ocenie organu I instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego i załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego wynika, że jest on zgodny z art. 132 ustawy Prawo wodne. Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem P. B. oprotestował je odwołaniem, w którym poczynił zarzut naruszenia art. 127 ust. 1 Prawa wodnego, polegający na udzieleniu pozwolenia wodno-prawnego bez określenia czasu, na jaki decyzja winna być wydana. Według odwołującego się pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas określony, a wyjątek od tej zasady stanowi art. 127 ust. 5 Prawa wodnego. Słup elektryczny nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu postanowień tego przepisu, zatem w decyzji należało określić, na jaki czas wydano pozwolenie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. utrzymał w mocy decyzję Starosty K.. Po zrelacjonowaniu toku dotychczasowego postępowania, istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz twierdzeń odwołania, organ odwoławczy w ramach własnych rozważań przyjął zasadność decyzji organu I instancji mimo tego, że jak podał przeanalizował całokształt postępowania pierwszoinstancyjnego, zarówno w zakresie aspektów merytorycznych, jak i formalnych, jednak nie dostrzegł istotnych uchybień, które umożliwiałyby wydanie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. Po przytoczeniu definicji urządzenia wodnego wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego zaznaczono, że wynikający z przepisu katalog nie ma charakteru zamkniętego. Przepis ustawy dotyczący urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji (art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego). Na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego), przy czym pozwolenie wodnoprawne wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony (art. 127 ust. 1 Prawa wodnego). Obowiązek ustalenia czasu obowiązywania nie dotyczy pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych (art. 127 ust. 5 Prawa wodnego). Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na m.in. wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 881 ust. 2 Prawa wodnego (art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego). Odnosząc się do badanej sprawy organ odwoławczy zauważył, że przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do m.in. obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c Prawa wodnego). Wykonanie wymiany tj. demontażu konstrukcji starego słupa i montażu nowego słupa nr 37 linii napowietrznej 110 kV relacji B.-L. wraz z fundamentem i uziemieniem oraz wykonanie prac demontażowych oraz montażowych istniejących przewodów fazowych i odgromowych wraz z łańcuchami izolatorowymi i zawiesiami na działce nr 840/1 obręb S., gm. D., zlokalizowanej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki O. należy uznać jako typowe roboty wykonywane na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Dla takich działań przepisy ustawy Prawo wodne stosuje się odpowiednio jak dla wykonania urządzeń wodnych. Według organu odwoławczego prawidłowo więc organ I instancji nie określił terminu wykonania ww. czynności, które należy postrzegać przez pryzmat wykonania urządzeń wodnych. W skardze na wyżej opisaną decyzję wywiedzionej przez P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 9 ust. 1 pkt 19 oraz art. 127 ust. 5 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, iż słup energetyczny jest urządzeniem wodnym. Uzasadniając poczyniony zarzut skarżący podał, że w decyzji przyjęto, iż pozwolenie na wykonanie demontażu i montażu słupa energetycznego nie wymaga ustalenia czasu obowiązywania z uwagi na treść art. 127 ust. 5 Prawa wodnego, zaś przepis ten stanowi, iż obowiązek ustalania czasu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie dotyczy wykonywania urządzeń wodnych. Urządzenia wodne zgodnie z stanowi art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego to urządzenia służące do kształtowania zasobów wodnych i korzystania z nich. Zatem organ przyjął, że słup energetyczny jest urządzeniem, które kształtuje zasoby wodne i służy korzystaniu z nich. Zdaniem skarżącego w decyzji nie wyjaśniono, w jaki sposób słup energetyczny ma służyć kształtowaniu tych zasobów, czy też korzystaniu z nich. Fakt, że słup znajduje się na terenach zagrożonych powodzią nie czyni z niego urządzenia wodnego. Przy przyjęciu takiego sposobu rozumowania definicja urządzenia wodnego powinna brzmieć inaczej i wskazywać, że urządzeniem wodnym jest każdy przedmiot, ruchomość czy budowla znajdująca się na terenie zagrożonym powodzią. Ustawodawca w słowniczku wyrażeń ustawowych nie kieruje się kryterium umiejscowienia rzeczy, lecz ich funkcją - "urządzenia służące" określonemu celowi. Wadliwość decyzji według skarżącego polega na braku wyjaśnienia w jaki sposób słup może służyć takiej właśnie funkcji. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie z dnia 20 października 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu, nie znajdując podstaw dla zweryfikowania wydanej w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem dokonywanej w tej sprawie przez Sąd oceny była decyzja orzekająca o udzieleniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. – Oddziałowi Dystrybucji Z. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wymiany tj. demontażu konstrukcji starego słupa i montażu nowego słupa nr 37 linii napowietrznej 110kV relacji B.-L. wraz z fundamentem i uziemieniem oraz wykonanie prac demontażowych oraz montażowych istniejących przewodów fazowych i odgromowych wraz z łańcuchami izolatorowymi i zawiesiami. Roboty objęte pozwoleniem mają być wykonane na działce numer ewidencyjny 840/1 w obrębie miejscowości S., gmina D., zlokalizowanej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki O.. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy Prawo wodne. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe podejmowane w sprawie której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Powinnością Sądu było zatem najpierw zbadanie prawidłowości formalnej zaskarżonego orzeczenia poprzez dokonanie oceny, czy w toku postępowania instancyjnego zakończonego wydaniem objętego skargą aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w sposób obligujący Sąd do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. W uznaniu Sądu wszystkie kolejno po sobie następujące czynności postępowania podejmowane były przez organy właściwe instancyjnie w sposób zgodny z prawem, z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wszystkich reguł postępowania wyjaśniającego i z zastosowaniem się do wymagań określonych dla innych czynności występujących w toku postępowania np. czynności materialno-technicznych. Z akt sprawy wynika, że od zainicjowania czynności procesowych w sprawie wnioskiem Spółki z dnia 13 maja 2016 r. postępowanie w sprawie prowadzone było przez organ pierwszej instancji z należytą starannością. Materiał sprawy został zebrany w sposób wyczerpujący i właściwie rozpatrzony, także na etapie postępowania odwoławczego, a uzasadnienia obu decyzji instancyjnych – wbrew zarzutom skargi – czynią zadość wszystkim wymaganiom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego. W ocenie Sądu podzielającego argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały naruszone przepisy procedury, a decyzje wydane zostały przez organy działające w postępowaniu jurysdykcyjnym zgodnie z przyznaną im kompetencją. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa materialnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że na nieruchomości opisanej w decyzji znajduje się słup linii napowietrznej zaś zamiarem wnioskodawcy jest jego demontaż i montaż w jego miejsce nowego słupa. Orzekające w sprawie organy badając kompletność wniosku orzekły zgodnie z żądaniem strony udzielając pozwolenia wodnoprawnego na dokonanie wskazanych we wniosku robót. Odwołanie i skarga na decyzję organu II instancji nie zawierają co do zasady żadnych zarzutów związanych z przeszkodami co do udzielania samego pozwolenia wodnoprawnego. Autor odwołania i skargi kwestionuje jednak niezmiennie brak w przedmiotowej decyzji czasu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Sąd w składzie orzekającym nie uznał podnoszonego zarzutu za trafny, zaś względem wydanych w sprawie decyzji nie można, w ocenie Sądu, skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Co do zasady zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Organ w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego orzeka w drodze decyzji, co wynika z treści art. 127 ust. 1 omawianej ustawy, przy czym pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas określony. Dalsze regulacje, a mianowicie art. 127 ust. 5 Prawa wodnego statuują zasadę, zgodnie z którą obowiązek ustalenia czasu obowiązywania nie dotyczy pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. We wskazanym normatywie co prawda wymieniono niektóre z urządzeń wodnych, jednak zamieszczenie ich w ustawie posiada charakter przykładowy, jako że ustawodawca zamieszczając je we wskazanym przepisie posłużył się pojęciem ,, w szczególności". Zasadnie więc orzekające w sprawie organy przyjęły, że zawarty w przepisie katalog urządzeń wodnych nie ma charakteru zamkniętego. Ustawodawca w art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego zamieścił tzw. odesłanie, gdyż wskazał, że przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki, likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć przyjdzie, że wskazana we wniosku nieruchomość, na której mają być realizowane roboty zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki O.. Planowane zamierzenie zatem dotyczy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Dla organów orzekających w sprawie niejako punktem wyjścia nie było samo zamierzenie budowlane lecz kwalifikacja formalnoprawna terenu, co obligowało do wypowiedzenia się w sprawie w formie decyzji administracyjnej. Zamiarem wnioskodawcy było bowiem wykonanie demontażu, a następnie montażu słupa w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zasadnie więc organy orzekając w sprawie kierowały się kryterium terenu, a to ze względu na objęcie zagrożeniem powodziowym skutkowało koniecznością uzyskania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego. Nie ma w takiej sytuacji racji skarżący czyniąc zarzut naruszenia art. 127 ust. 5 Prawa wodnego, co uzasadnia uznanie słupa energetycznego za urządzenie wodne. Lektura wydanych w sprawie decyzji nie potwierdza żadną miarą aby organy administracyjne dokonały takiej kwalifikacji prawnej przedmiotowego słupa. Wyjaśniając sprawę należy zwrócić uwagę, że niejako kluczem do poprawnej interpretacji sprawy jest wynikająca z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit.c Prawa wodnego konieczność stosowania przepisów ustawy dotyczących urządzeń wodnych do robót budowlanych wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Względem urządzeń wodnych organ wydając pozwolenie wodnoprawne zgodnie z art. 127 ust. 5 Prawa wodnego nie ustala czasu obowiązywania pozwolenia. Tak więc przez odpowiednie stosowanie przepisu dotyczącego urządzeń wodnych, w niniejszej sprawie art. 127 ust. 5 Prawa wodnego, organy nie mogły w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym zawrzeć terminu jego obowiązywania. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu w składzie orzekającym, wbrew twierdzeniom skargi, nie narusza więc dyspozycji art. 127 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Sąd nie dopatrzył się w tym postanowieniu znamion nielegalnego działania organów orzekających w sprawie i akceptuje ocenę prawną organów przyjętą przy orzekaniu. Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosownie do przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.