II SA/Wr 720/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2024 r., nr 858/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (PINB, organ I instancji) postanowieniem nr 93/2024 z dnia 17 czerwca 2024 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie muru oporowego (o długości ok. 5m+ 9.2m+6m) znajdującego się na działce nr [...] w S., gm. K. Jednocześnie PINB poinformował inwestorów, W. i M. K., o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego. Opisując przebieg dotychczasowego postępowania, organ I instancji uwypuklił kontrolę na nieruchomości z dnia 20 maja 2024 r. w czasie której stwierdzono, że na działce, poza budynkiem rekreacyjnym oraz gospodarczym, znajduje się mur oporowy o podanych wyżej wymiarach, wzdłuż działki będącej zbiornikiem wodnym. W ocenie organu I instancji przedmiotowy mur, skonstruowany z betonu, kamieni i tzw. gabionów, podtrzymuje ziemię, i nie ma w tym względzie znaczenia jego kaskadowa konstrukcja. PINB przywołał przepisy Prawa budowlanego wskazujące, że konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, z kolei budowle to obiekty budowlane, zaś mury oporowe nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie art. 49 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB przedstawił zasady wyliczania opłaty legalizacyjnej i jej kwotę adekwatną dla przedmiotowego muru (125 000 zł). Postanowienie PINB inwestorzy oprotestowali zażaleniem zarzucając naruszenie przepisów procesowych, jak też materialnych. Na czele postawiono zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia stron postanowienia. Następnie zarzucono naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności nie zbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawo materialne naruszono przede wszystkim poprzez błędną wykładnię art. 29 Prawa budowlanego: błędnie uznano, że obiekt jest budowlą – murem oporowym w konsekwencji błędnie przyjęto, że wymaga pozwolenia na budowę. Zażalający zwrócili się o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji zdjęciowej obrazującej ich zdaniem brak funkcji muru oporowego, a funkcję wyłącznie ozdobną. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) postanowieniem nr 858/2024 z dnia 2 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy zażalone postanowienie. Organ II instancji przedstawił treść stosownych przepisów Prawa budowlanego i zaznaczył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji zdjęciowej wskazuje jednoznacznie funkcję, jaką pełni przedmiotowy obiekt: wsparcie dla mas ziemnych znajdujących się na działce. Organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądowe dotyczące istoty i funkcji obiektów oporowych podkreślając zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi oraz wymóg realizowania takiego obiektu na podstawie pozwolenia na budowę. W ocenie DWINB odwołujący się nie podważyli skutecznie dokonanych ustaleń organu w zakresie przeznaczenia i charakteru muru. Dalej organ II instancji przedstawił treść przepisów prawnych dotyczących procedury wstrzymania budowy i czynności legalizacyjnych (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego) oraz wskazujących, że mur oporowy wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego). DWINB ocenił, że rozstrzygniecie PINB ma prawidłową formę, i nie zauważył naruszenia innych przepisów procesowych, ponieważ szczegółowo i wnikliwie zanalizowano stan sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu inwestorzy zarzucili naruszenie: prawa materialnego w postaci: 1) art. 29 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i mylne uznanie, że inwestycja stanowi mur oporowy oraz wymaga pozwolenia na budowę, 2) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pk1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wybudowana gabionowa konstrukcja stanowi mur oporowy i wymaga pozwolenia na budowę; prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i dowolną ocenę dowodów, nienależyte potraktowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oparcie rozstrzygnięcia na nieuzasadnionych twierdzeniach. W rozwinięciu skargi podkreślono deficyt w ustaleniach, że obiekt stanowi mur oporowy, jak też konieczność powołania przez organ biegłego w tym zakresie. Obiekt pełni, jak twierdzą skarżący, funkcję wyłącznie ozdobną. Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych postanowień i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania postanowień, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi wątpliwości treść przepisów Prawa budowlanego, które dla realizacji muru oporowego wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro tego rodzaju obiekt nie jest wymieniony w art. 29 Prawa budowlanego, określającym obiekty zwolnione z tego wymogu. Podstawowa kwestia sporna leży w prawidłowości ustalenia, czy przedmiotowy obiekt jest murem oporowym. W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej na działce skarżących w dniu 20 maja 2024 r. Obrazuje on istnienie na działce konstrukcji oporowej, której wymiary organ ustalił, którą oznaczył na rysunku, i którą przedstawił za pomocą fotografii. Konstrukcja zbudowana jest z kamieni zabezpieczonych kratkami, częściowo z betonu, ma regularny kształt, widoczna jest różnica poziomów pomiędzy masami ziemi po obydwy stronach konstrukcji. Estetyczny wygląd konstrukcji wcale nie koliduje z jej funkcją powstrzymywania mas ziemnych, a więc z istotą funkcjonalną muru oporowego. Tym samym Sąd ocenił ustalenia faktyczne organów jako prawidłowe, wystarczające, zaś zarzut w zakresie konieczności powołania biegłego jest chybiony, zarówno w świetle jednoznacznej dokumentacji, jak i okoliczności, że mamy do czynienia z organem administracji budowlanej, wyspecjalizowanym w sprawach tego rodzaju. Ponadto skarżący nie przedstawili rzeczowej argumentacji, która mogłaby zachwiać ustaleniami organu, ograniczając się do negacji funkcji oporowej i podkreślenia funkcji ozdobnej. Nie doszło do naruszenia art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Pierwszy z wymienionych przepisów definiuje pojęcie budowli, wskazując m. in. konstrukcje oporowe. Drugi przepis odnosi się do rozumienia obiektu budowlanego, zaliczając do tej kategorii m. in. budowle. Zgromadzony materiał jednoznacznie uwidacznia, że mamy do czynienia z budowlą – konstrukcją oporową, i nie zmienia tego obecność elementów gabionowych (według wiedzy budowlanej gabiony to elementy budowalne, często w formie kosza wypełnionego kamieniami, wzmacniające nasyp ziemny). Innymi słowy konstrukcje gabionowe mogą pełnić funkcje oporowe, a co za tym idzie będą wymagać spełnienia określonych wymogów Prawa budowlanego. W konsekwencji ustalenia stanu faktycznego organy dokonały rzetelnie, jest on odpowiednio uwidoczniony w aktach, zaś wnioski organów są uzasadnione, logiczne, i nie budzą wątpliwości Sądu. Tym samym zarzuty uchybienia przepisom procesowym, okazały się nietrafne. Poprawnie zastosowano także przepisy prawa materialnego, prawidłowo wiążąc powstałą konstrukcję z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, wszczynając procedurę legalizacyjną. Z podanych powodów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd w całości oddalił skargę.