II SA/Wr 720/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.), sędzia WSA Marta Pawłowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 25 lipca 2025 r. nr SKO 4111/109/2025 w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 lipca 2025 r. (nr SKO 4111/109/2025), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), stwierdziło, że odwołanie J. sp. z o.o. z/s w K. (dalej: Spółka, skarżąca, strona), od decyzji nr 85/2025 Burmistrza Miasta D. z dnia 11 czerwca 2025 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa 3 wolnostojących trwale związanych z gruntem tablic reklamowych (bilbordów) na części działki nr [...], AM-[...], obręb C., jednostka ewidencyjna D." zostało wniesione z uchybieniem terminowi przewidzianemu dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że przywołaną decyzję Burmistrza doręczono Spółce w dniu 16 czerwca 2025 r. stosownie do art. 39 § 3 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Oznacza to, że termin do złożenia takiego odwołania upłynął z dniem 30 czerwca 2025 r. Strona odwołanie od decyzji złożyła, za pośrednictwem operatora pocztowego, listem poleconym nadanym w dniu 1 lipca 2025 r., czyli z uchybieniem 14 dniowego ustawowego terminu i nie wniosła o jego przywrócenie w trybie przewidzianym w art. 58 § 2 k.p.a. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto, wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych do akt sprawy, stanowiących wydruki z systemu śledzenia przesyłek, kopii koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, w której skarżąca otrzymała decyzję oraz pisma skierowanego do Kolegium na okoliczność, iż decyzję Burmistrza otrzymała w dniu 17 czerwca 2025 r. i tym samym jej odwołanie zostało wniesione w terminie. Skarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 w zw. z art. 129 § 2, art. 57 § 5 pkt 2 i art. 6 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania i uznanie, że skarżąca nadając w dniu 1 lipca 2025 r. odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy D. (doręczona w dniu 17 czerwca 2025 r.) listem poleconym za pośrednictwem P. uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione w terminie, ponieważ zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe z dnia 23 listopada 2012 r. albo w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; - art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że decyzja Burmistrza Gminy D. nr 85/2025 została doręczona skarżącej w dniu 16 czerwca 2025 r. (a nie jak było faktycznie - w dniu 17 czerwca 2025 r.), co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez uznanie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, co uniemożliwiło jego rozpoznanie. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty skargi wskazując, że decyzja Burmistrza z dnia 11 czerwca 2025 r. została jej doręczona w dniu 17 czerwca 2025 r. i zgodnie z pouczeniem zawartym w jej treści, strona miała 14 dni na złożenie odwołania. Wobec tego, w dniu 1 lipca 2025 r. za pośrednictwem organu I instancji zostało wniesione przez Spółkę odwołanie, które w tymże dniu nadano listem poleconym za pośrednictwem P. Mimo powyższego, w piśmie przewodnim przekazującym odwołanie wraz z aktami do Kolegium, Burmistrz stwierdził że odwołanie nie zostało wniesione w terminie. W odpowiedzi na to stanowisko, skarżąca pismem z dnia 31 lipca 2025 r. zwróciła się do Kolegium z wyjaśnieniami, przedstawiając jednocześnie dowody potwierdzające że zaskarżona decyzja została odebrana przez nią nie w dniu 16, lecz 17 czerwca 2025 r. oraz że odwołanie nadano w dniu 1 lipca 2025 r. W ocenie skarżącej, Kolegium nie ustaliło w sposób prawidłowy daty doręczenia przesyłki zawierającej decyzję lub też zupełnie zaniechało zbadania tej kwestii opierając się wyłącznie na błędnych twierdzeniach organu I instancji. Organ odwoławczy wadliwie przyjął, że decyzja Burmistrza Gminy D. została doręczona skarżącej w dniu 16 czerwca 2025 r. Wszystkie zaś dowody wskazują, że doręczenie to nastąpiło w dniu 17 czerwca 2025 r. Decyzja została bowiem doręczona listem poleconym o nr [...], a dodatkowo - za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Numer przesyłki podany powyżej został uwidoczniony na kopercie, w której doręczono decyzję. Jak wynika w systemu śledzenia przesyłek pocztowych na stronie internetowej P., a także ze zwrotnego poświadczenia odbioru listu, przesyłka ta została doręczona w dniu 17 czerwca 2025 r. Datę tę potwierdza również prezentata, którą są opatrywane wszystkie listy wpływające do siedziby Spółki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.). Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Kolegium z dnia 25 lipca 2025 r. (nr SKO 4111/109/2025), stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia przez Spółkę odwołania od decyzji nr 85/2025 Burmistrza Miasta D. z dnia 11 czerwca 2025 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa 3 wolnostojących trwale związanych z gruntem tablic reklamowych (bilbordów) na części działki nr [...], AM-[...], obręb C., jednostka ewidencyjna D.". Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest więc postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Omawiane rozstrzygnięcie zapada we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaskarżone postanowienie jest zatem postanowieniem formalnym, zamykającym drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W realiach badanej sprawy kwestię sporną stanowi okoliczność kiedy została doręczona stronie skarżącej decyzja lokalizacyjna Burmistrza Miasta D. z dnia 11 czerwca 2025 r. (nr 85/2025), tj. czy została doręczona w dniu 16 czerwca 2025 r. – jak przyjęło Kolegium, czy może w dniu 17 czerwca 2025 r., jak dowodzi skarżąca. Poza zaś sporem jest to, że Spółka złożyła odwołanie w dniu 1 lipca 2025 r. listem poleconym za pośrednictwem operatora pocztowego. Niniejszą okoliczność zgodnie przyjmują strony. Odnosząc się zatem do kwestii doręczenia decyzji organu I instancji stronie skarżącej należy zauważyć, że sama w sobie instytucja doręczenia stanowi gwarancję prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego oraz zapewnia faktyczną możliwość realizacji podstawowych uprawnień procesowych jego uczestników. Prawidłowość doręczenia niejednokrotnie warunkuje prawidłowość całego postępowania administracyjnego, a w rezultacie prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania i nie mogą być interpretowane na ich niekorzyść (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., II OSK 1004/17). Obowiązek dokonania doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty, obciąża zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II OSK 2821/13). Obligatoryjnym elementem prawidłowego doręczenia pisma (poza przypadkami tzw. fikcji doręczenia) jest potwierdzenie jego przyjęcia przez adresata lub inną uprawnioną do tego osobę, w sposób określony w k.p.a. Podstawowym sposobem potwierdzenia doręczenia jest złożenie przez odbierającego pismo podpisu, wraz ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo oraz podaje przyczynę braku jej podpisu (art. 46 § 2 k.p.a.). Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Z całą pewnością obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić jedynie w oparciu o jednostronne oświadczenie strony (por. postanowienia NSA: z 5 lipca 2022 r., III OZ 85/22, z 22 lutego 2022 r., III OZ 81/22, z 12 stycznia 2022 r., I OZ 561/21). Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przez skarżącą decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia 11 czerwca 2025 r. Wynika z niego, że pismo zostało doręczone osobie upoważnionej do odbioru korespondencji w dniu 16 czerwca 2025 r. Na taką datę wskazał doręczyciel jak i odbierająca korespondencję E. D., potwierdzając to podpisem i prezentatą, na której widnieje data właśnie 16 czerwca 2025 r. Niniejsze potwierdzenie odbioru stanowi zatem dokument urzędowy, dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone i jako taki korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Jednakże nie można też nie dostrzec zasadności zawartych w skardze twierdzeń strony skarżącej wskazujących, iż sporna przesyłka została jej doręczona w dniu 17 czerwca 2025 r., co znajduje też swoje potwierdzenie w przedłożonym do skargi wydruku z systemu informatycznego P. śledzenia przesyłki nr [...]. Na niniejszą okoliczność, jak również 17 czerwca 2025 r. jako datę prawidłowego doręczenia decyzji zwróciła uwagę Skarżąca w przedłożonym do Kolegium piśmie z dnia 31 lipca 2025 r. odnosząc się do twierdzenia Burmistrza, zawartego w piśmie przekazującym odwołanie, że zostało ono wniesione z uchybieniem termiowi. Wobec jednak jego doręczenia Kolegium w dniu 5 sierpnia 2025 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, podniesione tam okoliczności pozostały poza oceną Kolegium. Ich jednak treść oraz przedłożone wydruki, pozostają w kolizji z ustaleniami Kolegium opierającymi się na załączonym do akt potwierdzeniu odbioru. Biorąc pod uwagę opisane rozbieżności co do faktycznej daty doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji za przedwczesne należało uznać wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. W niniejszej sprawie istnieją bowiem uzasadnione wątpliwości odnośnie faktycznej daty doręczenia decyzji w kontekście z jednej strony daty widniejącej na potwierdzeniu odbioru zaaprobowanej przez odbiorcę jak i doręczyciela, a z drugiej z adnotacjami wynikającymi z wydruku ze strony internetowej P. "Śledzenia przesyłek". Nadto, oceny wymaga charakter przedłożonej do skargi kserokopii potwierdzenia odbioru, na której widnieje data 17 czerwca 2025 r. w kontekście znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji (karta nr 67). W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadne przeprowadzenie przez Kolegium dodatkowego postępowania ukierunkowanego na wyjaśnienie wskazanych rozbieżności. Wyjaśnienia wymaga bowiem faktyczna data doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Bez rozstrzygnięcia tej kwestii, nie sposób ustalić w sposób nienasuwający wątpliwości, czy strona rzeczywiście przekroczyła termin do wniesienia odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaistniały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i z tych względów orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zaś zostało przy uwzględnieniu treści art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni twierdzenia zawarte w niniejszym wyroku i podejmie działania ukierunkowane na wyjaśnienie powstałych rozbieżności w zakresie doręczenia decyzji, co może wymagać m.in. zwrócenia się do P. o udzielenie informacji dotyczącej doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji oraz wyjaśnienia rozbieżności w datach widniejących na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki oraz wydruku ze śledzenia przesyłki.