II SA/Wr 722/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych dotyczących utwardzenia działki z wcześniej dokonanym zgłoszeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych dotyczących utwardzenia działki nr [...] w N. R.przy ul. P.[...] z wcześniej dokonanym zgłoszeniem. Decyzja ta zapadła po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania na skutek złożenia w dniu 17 maja 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K.pisma W.L. z prośbą o sprawdzenie zgodności wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę w miejscowości N.R.działka nr [...]. W jego toku pozyskano ze Starostwa Powiatowego akta sprawy dot. zgłoszenia utwardzenia działki nr [...]. Wynika z nich, że 8 sierpnia 2016 r. współwłaściciele działki nr [...] przy ulicy J. P. w N.R.oraz Wspólnota Mieszkaniowa ul. P.[...] zgłosili zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr [...] kostką betonową grubości 8 cm na podsypce piaskowej - remont drogi dojazdowej, a Starosta nie wniósł sprzeciwu. W dniu 19 czerwca 2017 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że współwłaściciele działki nr [...] – oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga - wykonali utwardzenie jej części kostką betonową na podstawie uprzedniego zgłoszenia. Nadto stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo pod względem technicznym, powierzchnia utwardzenia jest równa i gładka, utwardzenie posiada nachylenie - spadek w kierunku działki nr [...]. W odległości około 30-35 cm od zlokalizowanego na działce nr [...] budynku usytuowany jest krawężnik drogowy, który zabezpiecza ewentualny napływ wody. Dodatkowo nawierzchnia drogi posiada spadek poprzeczny w stronę działki nr [...]. Między budynkiem na dz. nr [...] a krawężnikiem drogowym usytuowana jest płytka chodnikowa oraz pas z płytek chodnikowych nachylonych w stronę krawężnika drogowego. Dokładny przebieg utwardzenia przedstawia mapka załączona do projektu co pokrywa się z załącznikiem nr 3 do zgłoszenia. Ustalono, że pas z płytek chodnikowych istniał w momencie wykonywania utwardzenia. W toku oględzin J. L. oświadczyła, że wykonanie robót budowlanych nastąpiło niezgodnie ze zgłoszeniem i spowodowało zmianę ukształtowania terenu poprzez znaczne podwyższenie terenu, wykonanie budowli liniowej - mur oporowy. Skutkowało to zmianą kierunku spływu wody wpływając negatywnie na odwodnienie budynku. Podkreśliła, że teren jest bardzo zalewowy. Zdaniem organu I instancji zebrane w sprawie dowody oraz podjęte w toku oględzin ustalenia wskazują, że sporne roboty zostały wykonane w sposób prawidłowy pod względem technicznym i tym samym zasadnym jest umorzenie postepowania jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od decyzji złożył W. L. wywodząc, że roboty związane z utwardzeniem drogi należało wykonać w sposób opisany w zgłoszeniu i według parametrów tam przyjętych. Tymczasem wykonane prace spowodowały znaczne podwyższenie drogi skutkujące ingerencją w odpływ wód opadowych. Nadmienił także, iż niniejszy teren jest "bardzo zalewowy". D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, decyzja z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że z bezprzedmiotowością postepowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, a zatem gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dalej organ wyjaśnił, że inwestycje niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę zostały wyczerpująco wyliczone przez ustawodawcę w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z jej art. 29 ust. 2 pkt 12 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, jednakże – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 – wymaga ono zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W realiach rozpoznawanej sprawy inwestorzy dokonali prawnie skutecznego zgłoszenia i tym samym niecelowe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności ww. robót budowlanych. Z kolei przeprowadzone oględziny na dz. nr [...] potwierdzają prawidłowość i zgodność wykonania ww. utwardzenia z przepisami oraz przedłożonym zgłoszeniem. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów strony co do zmiany parametrów drogi po dokonaniu utwardzenia i tym samym jej znaczące podwyższenie wskazując, że analizując dokumentację fotograficzną można zaobserwować, że teren działki nr [...] został wyrównany do poziomu działek sąsiadujących, co nie jest naruszeniem prawa budowlanego. Wcześniejsze obniżenie terenu wynikało ze złego stanu technicznego drogi oraz jej zużycia. DWINB dodał przy tym, że inwestorzy dołożyli wszelkich starań aby możliwie ograniczyć zatrzymywanie wody w granicach działki nr [...] przez wykonanie nachyleń drogi oraz odgrodzenie od budynku krawężnikiem. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego W. L.złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu, podobnie jak w odwołaniu, wskazał, że wykonane roboty zostały przedsięwzięte niezgodnie ze zgłoszeniem powodując zmianę ukształtowania terenu przez jego podwyższenie i wykonanie budowli liniowej (murek oporowy). Dalej skarżący dodał, że w piśmie z dnia [...] r. adresowanym do DWINB przesłał dokumentację zdjęciową obrazującą teren działki nr [...] oraz tereny sąsiednie przed remontem. Zdaniem skarżącego organ mylnie przyjął, że teren działki został wyrównany do poziomu działek sąsiednich, na których prace zostały wykonane w tym samym czasie. W ocenie strony zostały one wykonane z podniesieniem poziomu pasa drogowego przy zjeździe z drogi głównej na działkę nr [...]. Wreszcie skarżący podniósł, iż teren na którym wykonano sporne prace jest zalewowy, a on sam prowadzi działalność w budynku sąsiadującym z terenem wykonania prac i poniósł znaczne koszty na remont tego zniszczonego, poniemieckiego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. skarżący wskazał, że w trakcie wykonywania spornych robót na istniejącą kostkę granitową została położona podsypka, na której posadowiono kostkę betonową. Tylko w pasie drogowym została zdjęta koska granitowa. Niniejsze spowodowało obniżenie budynku skarżącego poniżej poziomu 0. Również na rozprawie wyznaczonej na dzień 18 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazała, że podczas robót nie zdjęto zniszczonej powierzchni z kostki granitowej lecz na nią położono nową na podsypce piaskowej, co spowodowało podniesienie poziomu drogi ok. 20 cm i tym samym zalewanie posesji skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zgodności z prawem podjętych przez właściwe instancyjnie organy rozstrzygnięć Sąd uznał, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, z uwagi na naruszenie przy ich wydaniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych dotyczących utwardzenia działki nr [...] w N. R. przy ul. P.[...] z wcześniej dokonanym zgłoszeniem. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza nic innego jak brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego tym samym wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tak rozumiana bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. W sytuacji zaś braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por.np.: wyrok WSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 696/17, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 780/17, CBOSA). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 523/17, CBOSA). Jakkolwiek wydanie decyzji umarzającej postępowanie ma charakter procesowy, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to jednak charakter takiego rozstrzygnięcia nie zwalnia właściwych instancyjnie organów od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Omówione wymagania – w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza bowiem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Tym samym organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, gdyż zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Podobnie więc jak organ I instancji zobligowany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy ciążącym na nich wymogom nie sprostały. W tym kontekście przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że oceniając prawidłowość wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki nr [...] z treścią zgłoszenia zamiaru wykonania tychże prac z dnia 8 sierpnia 2016 r. organy zaniechały dokładnego porównania treści zgłoszenia z przedsięwziętymi pracami, które poddano oględzinom w dniu 19 czerwca 2017 r. W niniejszym zgłoszeniu współwłaściciele działki [...] przy ulicy J. P. w N.R. oraz Wspólnota Mieszkaniowa ul. P.[...] wskazali, iż ich zamiar inwestycyjny obejmuje utwardzenie części działki nr [...] kostką betonową grubości 8 cm na podsypce piaskowej – remont drogi. Precyzując - podali, że utwardzenie dotyczy części działki o powierzchni 387,68 m kostką betonową grubości 8 cm na podsypce piaskowej z wykonaniem podbudowy z kruszywa naturalnego, a inwestycja ta będzie mieściła się w tych samych parametrach i lokalizacji. Oceniając zaś w toku oględzin zgodność wykonanych prac ze zgłoszonym zamiarem inwestycyjnym organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego pominął okoliczność, iż na terenie na którym wykonano niniejsze utwardzenie znajdowała się kostka granitowa, która w miejscach swych ubytków porośnięta była trawą. Tym samym skoro zamiar inwestycyjny obejmował utwardzenie kostką betonową grubości 8 cm na podsypce piaskowej w granicach obowiązujących parametrów to tym samym dokonując oceny zgodności wykonanych prac rzeczą organów było wyjaśnienie, czy przed wykonaniem podsypki oraz nałożenia na niej kostki doszło do wcześniejszego usunięcia istniejącej kostki kamiennej, czy też prace zostały wykonane bez takiego działania. Okoliczność ta jest kluczowa i niezbędna dla prawidłowego ustalenia czy przedsięwzięte prace rzeczywiście nie przekroczyły opisanego w zgłoszeniu zamiaru inwestycyjnego. Skoro bowiem zgłaszający przyjęli, iż efekt końcowy ich prac nie wpłynie na zmianę obowiązujących parametrów, co też należy odnosić również do wysokości terenu, to nie można wykluczyć, że zachowanie uprzedniej warstwy i ułożenie na niej kostki betonowej na podsypce nie spowodowało podwyższenia terenu i tym samym nieprawidłowości w zakresie odpływu wody. Tymczasem okoliczność ta pozostała poza oceną organu stopnia powiatowego, jak też – pomimo zawartych w odwołaniu twierdzeń skarżącego w tym przedmiocie – również nie została wyjaśniona przez organ II instancji. Jest to tym bardziej wadliwe, zważywszy na treść załączonej do akt sprawy notatki służbowej z 30 grudnia 2015 r., z której wynika, iż już w tym dniu przedstawiciel skarżącego zgłaszał okoliczność podniesienia terenu przez ułożenie kostki brukowej na istniejącym uprzednio materiale kamiennym. Konsekwentnie też twierdzenia w tym zakresie strona skarżąca podtrzymała w całym postepowaniu administracyjnym. Stąd należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie i z uchybieniem wskazanych przepisów prawa procesowego obligujących organ do wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Stanowiło to naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w świetle brzmienia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Na marginesie Sąd uznał również za właściwe odniesienie się do stwierdzonej w toku orzekania okoliczności, w której Burmistrz N.R.pismem z dnia [...] r. uznał się za niewłaściwy w sprawie oceny zgodności wykonanych prac i odesłał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. przekazane mu uprzednio pismo strony skarżącej stanowiące prośbę o interwencję. W tym zakresie należy zauważyć, że kompetencje organów orzekających w zakresie stosunków wodnych i prawa budowlanego są odrębne i rozłączne i mogą niekiedy zazębiać się, ale na pewno się nie pokrywają, a każdy z organów ma obowiązek z urzędu przestrzegać swoich kompetencji. Stąd nie można wykluczyć sytuacji, iż w przypadku badania legalności określonych robót uprawniony jest także inny organ niż organ administracji architektoniczno-budowlanej. W sytuacji bowiem gdy w toku postępowania istnieją podstawy do stwierdzenie, iż mogło dojść do np. zmiany stosunków wodnych w terenie wówczas, w przypadku konieczności podjęcia działań w zakresie Prawa wodnego może zaistnieć konieczność przekazania sprawy również do oceny właściwych w tym zakresie organów. Skoro zatem w piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r. skarżący wniósł o zbadanie legalności wykonanych robót na działce nr [...], to oznacza to obowiązek zbadania ich legalności w sensie całościowym, a nie jedynie badanie ich zgodności w świetle Prawa budowlanego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 612/17, CBOSA). Tym samym zarówno organ nadzoru budowlanego jak i organ gminy zobligowane były do podjęcia działań ukierunkowanych na rozeznanie okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie przyznanych im kompetencji. Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające Sąd do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć, zawierających takie uchybienia, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze niniejsze i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje z kolei uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do wyeliminowania stwierdzonych uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa procesowego jak i materialnego.