II SA/Wr 722/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr 865/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku gospodarczego oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (PINB, organ I instancji) postanowieniem nr 94/2024 z dnia 17 czerwca 2024 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w S., gm. K. Jednocześnie PINB poinformował inwestorów, W. i M. K., o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego. Opisując przebieg dotychczasowego postępowania, organ I instancji uwypuklił kontrolę na nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) z dnia 20 maja 2024 r. w czasie której stwierdzono, że na działce nr [...], poza budynkiem rekreacyjnym oraz murem oporowym, znajduje się budynek gospodarczy. W ustaleniach organu I instancji wskazano, że przedmiotowy budynek gospodarczy ma konstrukcję drewnianą, jest posadowiony przy granicy działki, ma wymiary 3.4mx1.95m, wys. 2.44 m., wyposażony jest w instalacje elektryczną i deszczową, inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, inwestor nie pamięta dat rozpoczęcia/zakończenia inwestycji, obiekt jest wykorzystywany do przechowywania narzędzi i innych sprzętów. PINB przywołał przepisy Prawa budowlanego wskazujące, że przedmiotowy budynek należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35m2, na budowę którego wymagane jest zgłoszenie (art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego). Na podstawie art. 49 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB przedstawił zasady wyliczania opłaty legalizacyjnej i jej kwotę adekwatną dla przedmiotowego budynku (5 000 zł). Postanowienie PINB inwestorzy oprotestowali zażaleniem zarzucając naruszenie przepisów procesowych, jak też materialnych. Na czele postawiono zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia stron postanowienia. Następnie zarzucono naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności nie zbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawo materialne naruszono przede wszystkim poprzez błędną wykładnię art. 29 Prawa budowlanego: błędnie uznano, że obiekt jest budynkiem gospodarczym, w konsekwencji błędnie przyjęto, że wymaga zgłoszenia. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) postanowieniem nr 865/2024 z dnia 5 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy zażalone postanowienie. Organ II instancji przedstawił treść stosownych przepisów Prawa budowlanego i zaznaczył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym – budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego. Cechy związania z gruntem, charakter gospodarczy i wolnostojący, wydzielenie w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, fundamenty, dach, potwierdzone w materiale dowodowym (protokół z oględzin z 20 maja 2024 r., szkic sytuacyjny, oświadczenia inwestora) przekonują, że wykonanie obiektu wymagało zgłoszenia. W ocenie DWINB rozstrzygnięcie PINB ma prawidłową formę, nie zauważył organ odwoławczy naruszenia innych przepisów procesowych, ponieważ szczegółowo i wnikliwie zanalizowano stan sprawy, podano adekwatne przepisy prawa, poprawnie argumentowano oraz zastosowano zasadę swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji należało wszcząć postępowanie legalizacyjne z art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu inwestorzy zarzucili naruszenie: prawa materialnego w postaci: 1) art. 29 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i mylne uznanie, że inwestycja stanowi budynek gospodarczy oraz wymaga zgłoszenia, 2) art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że szopa wzniesiona na nieruchomości stanowi budynek w rozumieniu Prawa budowlanego; prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i dowolną ocenę dowodów, nienależyte potraktowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oparcie rozstrzygnięcia na nieuzasadnionych twierdzeniach, potraktowanie drewnianej szopy jako budynku gospodarczego, art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania. W rozwinięciu skargi podkreślono deficyt w ustaleniach, że obiekt stanowi budynek gospodarczy. Zdaniem skarżącego to nie funkcja, ale konstrukcja przesądza o charakterze obiektu. Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych postanowień i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania postanowień, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Nie budzi wątpliwości treść przepisów Prawa budowlanego, które dla realizacji parterowego budynku gospodarczego wymagają zgłoszenia, skoro tego rodzaju obiekt nie jest wymieniony w art. 29-30 Prawa budowlanego, określającym obiekty zwolnione z tego wymogu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Podstawowa kwestia sporna leży w prawidłowości ustalenia, czy przedmiotowy obiekt jest wolno stojącym budynkiem gospodarczym, wymagającym zgłoszenia dla prawidłowej realizacji. W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej na działce skarżących w dniu 20 maja 2024 r. Obrazuje on istnienie na działce obiektu gospodarczego, wolno stojącego, jednokondygnacyjnego, drewnianego, którego wymiary organ ustalił, który oznaczył na rysunku, i którą przedstawił za pomocą fotografii. Owe ustalenia nie są kwestionowane; w szczególności w protokole obiekt opisano jako gospodarczy (takie też jest zapisane przeznaczenie – według inwestora), zaś protokół jest podpisany przez inwestora. Również zgromadzone zdjęcia pokazujące przechowywanie w obiekcie różnego rodzaju przedmiotów przydatnych w gospodarstwie (np. drabina) potwierdzają jego gospodarczy charakter. Taki stan rzeczy spójny jest z określeniem budynku gospodarczego według wiedzy budowlanej, technicznej – jako obiektu do przechowywania narzędzi, sprzętu, mogącego też służyć jako warsztat. Tym samym Sąd ocenił ustalenia faktyczne organów jako prawidłowe, wystarczające. Ponadto skarżący nie przedstawili rzeczowej argumentacji, która mogłaby zachwiać ustaleniami organu, ograniczając się do negacji funkcji budynku gospodarczego, i podkreślenia charakteru szopy. Wbrew temu co twierdzą skarżący, nie tylko konstrukcja, ale także funkcja ma znaczenie, co widać po użyciu przez ustawodawcę określenia "gospodarczy". Dlatego nawet używanie potocznego określenia "szopa" nie odbiera obiektowi prawnego charakteru budynku gospodarczego. Nie doszło do naruszenia art. 3 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Pierwszy z wymienionych przepisów definiuje pojęcie budynku: należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Drugi przepis odnosi się do rozumienia obiektu budowlanego, zaliczając do tej kategorii m. in. budynki. Zgromadzony materiał jednoznacznie uwidacznia, że mamy do czynienia z budynkiem, i nie zmienia tego, że skarżący posługują się potocznym pojęciem szopy. Zresztą i szopa w języku polskim jest obiektem budowlanym (zob. Słownik języka polskiego PWN), zaś charakter tego konkretnego obiektu uwidoczniony w aktach sprawy nakazuje potraktować go jako budynek, ma bowiem jego normatywne, wymienione wyżej cechy. W konsekwencji ustalenia stanu faktycznego organy dokonały rzetelnie, jest on odpowiednio uwidoczniony w aktach, zaś wnioski organów są uzasadnione, logiczne, i nie budzą wątpliwości Sądu. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł spowodować podważenia wydanych rozstrzygnięć, ponieważ skarżący w żaden sposób nie wykazali, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących praw. To do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 119/24, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Tym samym zarzuty uchybienia przepisom procesowym okazały się nietrafne. Poprawnie zastosowano także przepisy prawa materialnego, prawidłowo wiążąc powstałą konstrukcję z obowiązkiem zgłoszeniowym, a co za tym idzie, wszczynając procedurę legalizacyjną – skoro zgłoszenie nie nastąpiło. Z podanych powodów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd w całości oddalił skargę.