II SA/Wr 726/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – (spr). Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi R. i K. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz R. i K. H. kwotę 10 (dziesięć) zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], zwanego dalej Powiatowym Inspektorem, wpłynęło pismo mieszkańców nieruchomości, położonej w N. przy ul. a, dotyczące nieprawidłowej lokalizacji ulicy b. R. i K. H. oraz K. i R. K. zarzucili, iż sporną ulicę – z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych – wytyczono tuż przy krawędzi ich budynku, bo w odległości zaledwie 0,80 m. Taka lokalizacja drogi, bez zabezpieczenia strefy ochronnej budynku przed hałasem i spalinami, pozbawiła mieszkańców frontowego wejścia, które istniało od 1945 r. Nadto powoduje wiele uciążliwości związanych z ruchem samochodowym, co doprowadziło także do powstania szkód budowlanych a mianowicie pękania nadproży okiennych, zewnętrznych i wewnętrznych ścian. Zarzucono również, że droga nie jest utwardzona, nie posiada kanalizacji burzowej a zbierające się wody opadowe powodują podsiąkanie fundamentów. Roboty ziemne wykonywane tuż przy budynku prowadzone są bez nadzoru budowlanego, bez poinformowania zainteresowanych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Powyższe pismo spowodowało wszczęcie przez Powiatowego Inspektora postępowania administracyjnego, w trakcie którego nakazano Burmistrzowi Miasta [...] dostarczenie ekspertyzy o stanie technicznym wewnątrzosiedlowej ulicy b (postanowienie z dnia 29 lutego 2000 r.). W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor stwierdził, że z przepisów obowiązujących w dacie budowy drogi bezspornie wynikał obowiązek wcześniejszego uzyskania pozwolenia budowlanego. Postępowanie organu pierwszej instancji zakończyło się wydaniem w dniu [...] decyzji umarzającej postępowanie wyjaśniające w sprawie wykonanej drogi dojazdowej – ul. b. Rozstrzygnięcie oparto na treści art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity – Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej k.p.a. Wyjaśniono, że w roku 1972 dokonano fizycznego podziału działek budowlanych oraz wyodrębniono działkę nr A z przeznaczeniem na drogę dojazdową do tych działek. Droga została po raz pierwszy utwardzona w roku 1993, a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z póź. zm.). Z analizy obowiązujących wówczas przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to § 9 i 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z póź. zm.) wywiedziono wniosek, że budowa spornej drogi nie wymagała ustalenia warunków realizacji inwestycji budowlanej, zatem nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na jej budowę. Przyległy do budynku mieszkalnego chodnik przynależy do tej posesji. Ponieważ stopnie schodowe prowadzące do wejścia głównego budynku wchodzą w całości w chodnik a ich skrajna krawędź przylega bezpośrednio do ul. b, mieszkańcy nie użytkują tego wejścia ze względów bezpieczeństwa. Korzystają natomiast z wejścia od ul. a oraz wejścia od strony podwórza. Według § 126 ust. 2 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44 z póź. zm.), stopnie wiodące do budynków wzniesionych bezpośrednio przy ulicy, za wyjątkiem budynków zabytkowych oraz przypadków, w których bezpieczeństwo ruchu zabezpieczone zostało w odpowiedni sposób, nie powinny wchodzić w chodnik więcej niż 0,30 m. Regulacje te, jak i przepisy ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, które nie normowały odległości budynków od dróg na terenie miast i osiedli, nie miały więc wpływu na budowę drogi, zwłaszcza że budynek posiada drugie, bezpieczne wejście. Z ekspertyzy technicznej ul. b wynika m.in., iż jest ona w dobrym stanie technicznym, zabezpiecza dogodny i bezpieczny dojazd do istniejących zabudowań mieszkalnych, szerokość pasa ruchu spełnia wymogi dla drogi dojazdowej, ruch lokalny jaki się na niej odbywa nie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu na ul. a. Jednocześnie w ekspertyzie zalecono, by z uwagi na rodzaj nawierzchni, ograniczyć ruch pojazdów do takich, których ładowność nie przekracza 3,5 tony a ponadto, w momencie modernizacji drogi, koniecznym jest wykonanie systemu odwodnienia. Z tych względów Powiatowy Inspektor uznał, że przy wykonaniu drogi nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów. W odwołaniu od powyższej decyzji R. i K. H. wyjaśnili, że w piśmie, które spowodowało wszczęcie postępowania nadzorczego, zakwestionowali prawidłowość lokalizacji ul. b w N. Wskazali na niezgodność jej wykonania z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegającą na niezapewnieniu koniecznej strefy ochronnej budynku (6 m). Sporna ulica przebiega wzdłuż krawędzi opaski okalającej budynek, którą wadliwie nazywa się chodnikiem. Takie zlokalizowanie drogi blokuje frontowe wyjście, gdyż pierwszy stopień schodów prowadzących do niego znajduje się na jezdni. Odwołujący się zarzucili, że organ pierwszej instancji pominął wnioski zawarte w ekspertyzie, sprowadzające się do konieczności rozważenia możliwości częściowej zmiany przebiegu drogi tak, by zapewnić strefę ochronną budynku oraz zapewnienia prawidłowego spływu i odbioru wód opadowych. Obecnie, gromadząca się woda tworzy rozlewiska, co powoduje uszkodzenia konstrukcji budynku. Przepisy przewidują, by dojścia służące równocześnie do ruchu pojazdów gospodarczych i uprzywilejowanych do 2,5 tony miały nawierzchnię dostosowaną do masy pojazdów, tymczasem dokonane utwardzenie gruntu jest niewystarczające, ponadto prace budowlane wykonano w warunkach samowoli budowlanej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczył ustalenia i wywody organu pierwszej instancji, wskazał na wydane przez ten organ nakazy, a w swych rozważaniach stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpatrzenia wniosku R. i K. H., którzy żądają przesunięcia, zmiany lokalizacji drogi. Z mocy przepisów Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego sprawują nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów tej ustawy, która swą materią nie obejmuje spraw związanych z planowaniem i lokalizacją inwestycji. Jak stwierdzono, w sprawie zachodzi niedopuszczalność orzekania, gdyż brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej z zakresu nadzoru budowlanego. Ponadto organ wyjaśnił, że umorzeniu postępowania nie stoi na przeszkodzie fakt, że interwencja mieszkańców zainicjowała postępowanie wyjaśniające, gdyż toczyło się ono z urzędu. Kwestionując rozstrzygnięcie organu odwoławczego, R. i K. H. zarzucili, że decyzja pomija ustalenia wynikające z ekspertyzy o stanie technicznym ulicy b w N. a nadto narusza art. art. 3, 5, 42 pkt 5 i art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. art. 52, 69 i 112 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że cytowane przez skarżących przepisy dotyczą nowobudowanych obiektów, część tych przepisów wskazuje generalne zasady jakimi winny kierować się organy w swej działalności, z kolei niektóre ze wskazanych przepisów zostały uchylone jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153,poz.1270). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo u ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu od istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż narusza ona przepisy procedury administracyjnej. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ma prawo jego weryfikacji poprzez skorzystanie z ustawowego środka zaskarżenia. Jeśli rozstrzygnięciem tym jest decyzja administracyjna, zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a., służy od niej odwołanie, które przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Granice tego rozstrzygnięcia wyznacza treść art. 15 k.p.a., który wprowadził zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Tak więc w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, w postępowaniu tym musi być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że decyzja odwoławcza została wydana w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora, który rozpatrując merytorycznie sprawę nie stwierdził popełnienia tzw. samowoli budowlanej przy urządzaniu drogi, nie stwierdził również, by sposób jej wykonania naruszał przepisy prawa. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stosuje się w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, zatem organ drugiej instancji wypowiada się o zgodności z prawem badanego aktu, przyjmując za prawidłową zarówno podstawę prawną, jak i ustalenia stanu faktycznego, których logiczną konsekwencją jest sposób załatwienia sprawy. Dokonanie odmiennej oceny sprawy, zwłaszcza przekonanie o bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na zgłoszenie przez stronę żądania wykraczającego poza kompetencje konkretnego organu, w niniejszej sprawie organu nadzoru budowlanego, wyklucza możliwość zastosowania treści art. 138 § 1 k.p.a. Z wyraźnym naruszeniem przepisu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, czyli decyzję, której przedmiotem było wyjaśnienie okoliczności wybudowania spornej drogi, stwierdzając jednocześnie, że toczące się postępowanie jest bezprzedmiotowe gdyż R. i K. H. żądają zmiany lokalizacji drogi, do czego organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione. Nie dość, że decyzję odwoławczą wydano z pominięciem przedmiotu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przedmiotu zaskarżenia, a więc orzekano w zakresie nie objętym postępowaniem odwoławczym, to w ocenie Sądu wyrażono w niej z gruntu wadliwy pogląd. Skarżący w trakcie całego postępowania administracyjnego, a także jeszcze przed jego wszczęciem, zarzucali fakt niezgodnego z prawem, samowolnego wykonania ulicy b w N. Wskazywali na przepisy Prawa budowlanego, przepisy wykonawcze do tego Prawa oraz regulacje innych ustaw, które zostały - ich zdaniem - naruszone. Nie może być zatem żadnych wątpliwości, że organ pierwszej instancji prawidłowo odczytał intencje skarżących aczkolwiek podnieść też trzeba, że postępowanie toczyło się z urzędu, tak więc zakres żądania stron nie był tu najistotniejszy. W tej kwestii argumentacja prawna organu odwoławczego zawiera wewnętrzną sprzeczność. Stwierdzono bowiem, że umorzenie postępowania było dopuszczalne, gdyż nie toczyło się ono z wniosku stron, przy czym jako powód przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania podano treść żądania R. i K. H., zresztą wadliwie odczytanego, którego spełnienie wychodziło poza zakres uprawnień organów nadzoru budowlanego. Skoro postępowanie zostało wszczęte z urzędu i toczyło się w zakresie kompetencji organów (legalność i prawidłowość wykonania drogi) nie było żadnych podstaw do uznania jego bezprzedmiotowości. W tych okolicznościach organ winien był dokonać merytorycznej oceny wydanej w sprawie decyzji. Z kolei, gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, tak jak to zrobił organ odwoławczy, że postępowanie w tej konkretnej sprawie było bezprzedmiotowe, nie mogło wówczas dojść do utrzymania w mocy, wydanej w takim postępowaniu, decyzji pierwszoinstancyjnej. Wykazane powyżej wadliwości, w tym naruszenie treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jako niewątpliwie mające istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy rozważy prawidłowość zastosowanych w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji przepisów prawa oraz słuszność wyciągniętych przez ten organ wniosków. Przede wszystkim jednak oceni czy wykonanie spornej drogi istotnie nie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia budowlanego, zwłaszcza że Powiatowy Inspektor prezentował w tej kwestii różne stanowiska (patrz postanowienie z dnia 29 lutego 2000 r.). Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na treści art. 152 p.p.s.a. oraz treści art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z póź. zm.) w zw. z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.