II SA/Wr 728/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. – Spółce z o.o. z siedzibą w S. przy ul. J. K. [...] pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami (z wyłączeniem sieci i przyłączy wodnych, zasilających linii kablowych oraz sieci gazowej) na posesji przy ul. S./Z. we W., działce nr[...], AM-[...], obręb W. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. podał m.in., że do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, wniesionego przez inwestora w dniu 11 lutego 2011 r. załączono dokumenty określone w art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, niezbędne do wydania wnioskowanej decyzji, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany, który spełnia wszystkie wymagania art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł M. J. zarzucając organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie przy jej wydawaniu nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego – szczegółowo opisanych w odwołaniu – w tym przede wszystkim pominięcie w nim już realizowanej na nieruchomości zabudowy oraz niezgodność projektu z warunkami określonymi w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte orzeczenie Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie przywołał treść przepisów art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 wskazywanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane i uwzględniając ich treść wyjaśnił motywy uznania M.J. za stronę prowadzonego w tej sprawie postępowania, a poprzez to za podmiot legitymowany do wniesienia odwołania. W tym zakresie Wojewoda podał m.in., że odwołujący się jest współwłaścicielem działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, czyli dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zrealizowanie powyższego zamiaru wnioskodawcy będzie rodzić w przyszłości przy zagospodarowywaniu nieruchomości sąsiednich obowiązek uwzględniania wielu warunków techniczno- budowlanych dotyczących usytuowania tych obiektów, a tym samym będzie miało wpływ na zagospodarowanie terenów sąsiednich, dlatego badając inwestycję organ administracyjny nie może ograniczać się jedynie do sprawdzenia spełnienia przez projektowane zamierzenie wymaganych prawem wymogów co do granicy działki budowlanej, ale także musi mieć na względzie wzajemne usytuowanie budynków i instalacji ze względów przeciwpożarowych (§ 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), czy też higieniczno-sanitarnych (np. § 19 lub 23 w/w rozporządzenia), determinujących zagospodarowanie działek budowlanych z uwagi na zabudowę działek sąsiednich. Z tych względów organ odwoławczy uznał, iż M.J. jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej ma status strony w przedmiotowym postępowaniu, albowiem za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uznaje się - z reguły - właścicieli sąsiadujących nieruchomości, chyba że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają działki którą dysponuje inwestor. Mając zatem na uwadze zamiar usytuowania przez inwestora dwóch budynków mieszkalnych w odległości około 5 m od granicy działki odwołującego się organ odwoławczy uznał, iż strefa oddziaływania inwestycji obejmie nieruchomość M. J. ze względu na obowiązującą regulację dotyczącą m.in. zacienienia (§ 57-60 w/w| rozporządzenia), odległości przeciwpożarowych (§ 226-235 w/w rozporządzenia) oraz usytuowania budynków w stosunku do granic działki budowlanej (§ 10-13 w/w rozporządzenia). W dalszej części uzasadnienia Wojewoda powołał się na treść przepisów art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wyjaśniając jednocześnie, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę jest uzależnione od spełnienia wymagań określonych w tych przepisach (cytowanych w uzasadnieniu). Jednocześnie organ orzekający wyjaśnił, że stosownie do art. 35 ust. 3 powoływanej ustawy – Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił przy tym, że szczegółowe wymagania dotyczące projektu budowlanego określa art. 34 ust. 3 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, a konkretyzuje § 8-13 - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), zaś warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane regulują odrębnie przepisy techniczno-budowlane wydane w formie rozporządzeń wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Następnie organ stwierdził, że przedłożona dokumentacja inwestora w dniu wydania analizowanej decyzji nie spełniała wszystkich wskazanych wyżej wymogów prawnych, o czym zaświadczają takie nieprawidłowości jak: 1. niezgodność analizowanego wniosku inwestora z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie: nie załączenia do wniosku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla badanej inwestycji (załączona została powyższa decyzja, ale jest to kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem przez osobą nie posiadającą uprawnień w tym zakresie. Ponadto powyższa kopia niezaopatrzona jest w klauzulę ostateczności, zaś wskazane w spisie projektu budowlanego zaświadczenie o jej ostateczności nie figuruje w aktach sprawy); 2. niezgodność analizowanego wniosku inwestora z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie nie załączenia do projektu budowlanego ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Z przedłożonej mapy zagospodarowania terenu wynika, iż teren zainwestowania należy do III klasy użytków rolnych, w związku z tym po myśli art. 11 ust. 1 i 3 ustawy - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.04.121.1266 z późn zm.) należało dołączyć do projektu w/w decyzję. 3. niezgodność analizowanego projektu budowlanego z § 8 ust. 2 pkt 2,3,4 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w zakresie konieczności uzupełnienia (bądź skorygowania) opisu projektu zagospodarowania terenu o informację dotyczące; - istniejącego stanu zagospodarowania terenu, w tym ewentualnie przewidywanych zmian, adaptacji i rozbiórek urządzeń (zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki łub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący : określenie granic działki łub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzenia łub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W przedłożonym projekcie zawarte są informacje, że na działce Nr [...] nie znajdują się budynki i urządzenia budowlane oraz brak jest sieci, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż na tym terenie toczą się roboty budowlane dotyczące budowy kilku budynków, a także znajduje się sieć drenarska), - ukształtowania zieleni (przedłożony projekt budowlany przewiduje, iż zagospodarowanie działki w zieleń zostanie zrealizowane na podstawie odrębnego projektu. Zgodnie natomiast z art. 33 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, stąd też organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może udzielić pozwolenia na budowę na podstawie wniosku i załączonego doń projektu obejmującego jedynie część inwestycji), - zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej, jak powierzchnia zabudowy projektowanych i budowanych obiektów budowlanych (tj. uwzględniającego realizację pozostałych inwestycji na przedmiotowej działce, czego aktualny projekt nie zawiera), - parametrów wysokościowych istniejącej sieci drenarskiej w celu analizy porównawczej z głębokością posadowienia fundamentów projektowanych budynków oraz urządzeń budowlanych związanych z badaną inwestycją (w zw. z art. 9 ust. 2 art. 29, art. 65 ust. 1, art. 73 ust. 1 - ustawy Prawo wodne, zabrania się niszczenia lub uszkadzania urządzeń melioracyjnych, stąd też inwestor ma obowiązek wykazania, iż projektowane zamierzenie budowlane nie wywoła w/w skutków); 4. niezgodność analizowanego projektu z § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z uwagi na niekompletność projektu (z uwagi na brak stron nr 3-15 w przedłożonym projekcie, zaś str. 89 nie została wpięta do projektu); 5. niezgodność analizowanego projektu zagospodarowania terenu z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z powodu zaprojektowania na działce budowlanej zbiornika bezodpływowego (szamba) pomimo tego, że działka ta posiada możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnych, co wynika z załączonego do projektu pisma MPWiK Sp. z o.o. z dnia [...]r. w sprawie zapewnienia odbioru ścieków oraz określenia warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej; 6. niezgodność analizowanego projektu budowlanego z § 8 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w zakresie konieczności uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu o informację dotyczące; - projektowanego układu komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej (określający układ dróg wewnętrznych, dojść, dojazdów do projektowanych obiektów), - ukształtowania zieleni, w tym precyzyjne oznaczenie istniejących drzew i krzewów podlegających adaptacji lub likwidacji (ta część została wyłączona z projektu wbrew art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego). W ocenie organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu okoliczności przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, albowiem wbrew twierdzeniom Prezydenta W. nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, zaś zakres stwierdzonych braków i uchybień jest na tyle istotny, iż wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, choćby z uwagi na stwierdzenie istnienia braków formalnych wniosku, co obliguje organ administracji publicznej do zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że kasacyjny charakter niniejszego orzeczenia i motywy tego orzeczenia, powodują że poza rozważaniami organu odwoławczego pozostać musiały kwestie merytoryczne podnoszone przez stronę skarżącą. Podlegać będą one ponownemu zbadaniu w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w ramach rozpoznania przedmiotowej sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa budowlanego oraz innych przepisów odrębnych poprzez wezwanie inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a następnie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia wskazanych wyżej nieprawidłowości. Zgodność z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała B. Spółka z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi reprezentująca Spółkę pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody: 1. naruszenie art. 28 ust. 2 wz. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414), tekst jednolity z dnia 12 listopada 2010 r. (Dz.U. Nr 243, poz. 1623) z późn. zmianami ("Prawo budowlane"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym rozszerzeniu kręgu podmiotów mogących zostać uznane za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nadając odmienne znaczenie definicji "obszaru oddziaływania obiektu", co w konsekwencji doprowadziło do uznania M. J. za stronę postępowania; 2. naruszenie art. 11 ust. 1 i 3 wz. z art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 78) tekst jednolity z dnia 2 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 121, poz. 1266) z późn. zmianami ("Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych"), poprzez jego błędne zastosowanie w stosunku do nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miasta, i w konsekwencji uznanie, iż projekt budowlany powinien zawierać decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, a tym samym uznanie, że projekt ten jest niekompletny; 3. naruszenie art. 7, 77 oraz 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168), tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r. (Dz.U. Nr 98, poz. 1071) z późn. zmianami ("Kodeks postępowania administracyjnego"), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o błędnie ustalony stan faktyczny, z pominięciem istotnych elementów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia strefy oddziaływania planowanej inwestycji, a także do nieprawidłowego ustalenia braków projektu budowlanego; 4. naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji nie wymagającej ponownego prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, jako że zakres sprawy nie jest istotny i możliwe było uzupełnienie dokumentacji na etapie postępowania przed organem II instancji, oraz wadliwe wskazanie przez organ II instancji sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji, narzucające temu organowi sposób prowadzenia postępowania, zamiast wskazania wyłącznie okoliczności podlegających ponownemu badaniu. Formułując takie zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została w odniesieniu do każdego z zarzutów szczegółowa argumentacja, kwestionująca zasadność oceny dokonanej w sprawie przez organ odwoławczy. Do skargi załączona została m.in. analiza przesłaniania budynków sporządzona w formie graficznej. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 4 października 2011 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swoich twierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, wskazując dodatkowo, że jeżeli wniosek dotknięty jest brakiem wymagającym uzupełnienia, to wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji bez uprzedniego wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa jest istotnym uchybieniem proceduralnym, które nie może zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym przez uzupełnienie materiału dowodowego, bowiem nie jest możliwe pozostawienie bez rozpoznania wniosku już rozpatrzonego. Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie o przedmiocie regulowanym tą ustawą przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Ta ustawa procesowa – stosownie do postanowienia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – formułuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15), która w jego toku realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, umożliwiający weryfikację w trybie zwyczajnym kwestionowanego aktu. Skutecznie wniesione przez uprawniony podmiot odwołanie gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia – przy zachowaniu jej tożsamości – i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. W tym miejscu Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że bezwzględnie akceptuje ocenę organu odwoławczego, co do statusu procesowego M. J. i jego uprawnienia do skorzystania w rozpoznawanej sprawie z odwołania od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]r. Sąd aprobuje w całości twierdzenia Wojewody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyprowadzone z treści art. 28 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane z jednoczesnym odniesieniem zawartych w nim kryteriów kwalifikowania jednostki jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do stosownym przepisów techniczno-budowlanych. Sąd w składzie orzekającym podziela również poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystanym w argumentacji organu odwoławczego i uznaje, że planowana inwestycja po jej zrealizowaniu będzie oddziaływała na sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej współwłasność M. J., a przylegającej bezpośrednio do działki, objętej wnioskiem o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zasadności i legalności rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę. Podstawą prawną decyzji zaskarżonej do Sądu był przepis art. 138 § 2 kpa, zawierający się w katalogu rodzaju orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy. Zgodnie z jego treścią "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy – wbrew zarzutom skargi – nie przekroczył granic kompetencji kasacyjnej przyznanej tym przepisem ani też w sposób niedozwolony nie narzucił organowi pierwszej instancji – jak sugeruje pełnomocnik skarżącej Spółki – sposobu ponownego prowadzenia postępowania w sprawie, stosując się do dyspozycji ustawodawcy zawartej w zastosowanym przy orzekaniu i powyżej przywołanym przepisie (in fine). Istotne jest przy tym, że organ odwoławczy zgodnie z przyjętą w praktyce orzeczniczej koncepcją zasady dwuinstancyjności i sposób wyczerpujący rozpatrzył na nowo materiał sprawy, zachowując jej tożsamość, a motywy rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 kpa. Zważyć bowiem należy, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokument ten stanowi obligatoryjny element wniosku (podania), o którym mowa w przepisie art. 63 § 1 i § 2 kpa, ustalony w przepisach szczególnych tj. w ustawie – Prawo budowlane, a jego brak skutkuje koniecznością podjęcia przez organ prowadzący postępowanie czynności w trybie art. 64 § 2 kpa. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przed wydaniem pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji ustalone zostały decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]r. na rzecz inwestora warunki zabudowy. Kopia tej decyzji – jak wynika z materiału sprawy – została załączona do wniosku, ale bez klauzuli ostateczności. Istotne w tych okolicznościach jest, że zgodnie z postanowieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 wskazywanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W tak określonych warunkach prawnych zasady wykładni systemowej i funkcjonalnej jednoznacznie przemawiają za tym, że załączona do wniosku o pozwolenie na budowę w trybie art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane dla zadośćuczynienia wymogowi jego prawidłowości decyzja o warunkach zabudowy musi posiadać walor ostateczności. Zważyć bowiem należy, że tylko orzeczenie ostateczne stwarza domniemanie prawidłowości i stabilności rozstrzygnięcia, a poprzez to gwarancję wynikających z niego uprawnień. W judykaturze prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w tej sprawie podziela, że stwierdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie ma ona charakteru ostatecznego, stanowi rażące naruszenie prawa (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 160/08, Lex nr 491846). Z tych względów uprawnione jest stanowisko Wojewody, uznającego konieczność uzupełnienia wniosku złożonego w tej sprawie w trybie art. 64 § 2 kpa poprzez załączenie do niego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście należy też wskazać, że – zdaniem Sądu – organ prowadzący postępowanie w sprawie nie dokonał prawidłowej oceny upoważnienia, na podstawie którego działał w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pełnomocnik inwestora M. M.. Na znajdującym się w aktach sprawy upoważnieniu udzielonym M.M. widnieje odręczny podpis z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważniającej, umożliwiający wprawdzie – przy zachowaniu szczególnej staranności – jego odczytanie, ale bez podania funkcji pełnionej w Spółce przez tę osobę. (W taki sam sposób sporządzone zostało oświadczenie o odwołaniu pełnomocnictwa). Taka informacja jest konieczna dla ustalenia, czy osoba udzielająca upoważnienia była uprawniona do składania w imieniu Spółki oświadczeń woli w tym zakresie. Uprawnia to do stwierdzenia, że osoba, uznana przez organ prowadzący postępowanie za reprezentującą inwestora działała na podstawie pełnomocnictwa, którego prawidłowości udzielenia organ nie ustalił. Zdaniem Sądu opisywana wadliwość dotyczy również wniosku o pozwolenie na budowę, na podstawie którego wszczęte zostało postępowanie w tej sprawie, podpisanym przez osobę działającą jako upoważniona przez inwestora, ale nie podającą funkcji pełnionej w Spółce. W uznaniu Sądu przedstawione powyżej sytuacje wymagały również od organu pierwszej instancji podjęcia czynności wskazanej w przepisie art. 64 § 2 kpa i uzyskania w tym trybie informacji pozwalającej ustalić, czy wniosek o pozwolenie na budowę (podanie) został podpisany przez uprawnioną osobę oraz czy wskazany we wniosku pełnomocnik został upoważniony do reprezentowania inwestora przez osobę uprawnioną. Zaniechanie organu pierwszej instancji w zakresie podanym przez wskazany wcześniej przepis procesowym stanowi naruszenie przepisów postępowania, które – co wyjaśnił Wojewoda – wyłącza możliwość jego konwalidacji przez organ odwoławczy. Wezwanie do usunięcia braków podania (wniosku) kierowane w trybie art. 64 § 2 kpa zawierać musi pouczenie, że niezastosowanie się do niego przez adresata wezwania (wnoszącego podanie), czyli nieusunięcie braków podania w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości pozostawienia bez rozpoznania przez organ odwoławczy podania rozpatrzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, zatem takiego, które wywołało skutek w postaci wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu to uchybienie stanowiło wystarczającą przesłankę do skorzystania przez organ odwoławczy z kasacyjnej kompetencji określonej w art. 138 § 2 kpa. Niezależnie od tego należy wyjaśnić, że materiał sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny potwierdza prawidłowość oceny dokonanej w sprawie przez Wojewodę w opisanym poniżej zakresie. Zdaniem Sądu część opisowa projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego element projektu budowlanego załączonego do przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę istotnie nie odpowiada wymogom określonym w § 8 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133) oraz w pkt 8 wskazanego powyżej przepisu wykonawczego w związku z art. 9 ust. 2, art. 29, art. 65 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie w nim całego zamierzenia budowlanego tzn. oprócz inwestycji projektowanej obiektów już zrealizowanych lub realizowanych na działce nr[...], AM-[...], obręb W. we W. oraz ukształtowania zieleni i istniejącej sieci drenarskiej (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1528/09, Lex nr 746612). Projekt zagospodarowania terenu wymaga również uzupełnienia w części rysunkowej w zakresie opisanym w § 8 ust. 3 pkt 2 i 4 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez określenie – zgodnie z warunkami przyjętymi w tych przepisach-usytuowania układu dróg wewnętrznych, dojść i dojazdów do projektowanych obiektów oraz oznaczenie istniejących drzew i krzewów podlegających adaptacji lub likwidacji. W uznaniu Sądu – podzielającego stanowisko Wojewody – wobec treści art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzednio powoływanej, nie jest możliwe wyłączenie z projektu budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę materii uwzględnionych w przepisie § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 4 powoływanego rozporządzenia i późniejsze objęcie ich odrębnym projektem. Zawartość znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego uprawnia do stwierdzenia, zasadnie organ odwoławczy uznał jego niezgodność z wymogami określonymi w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wynikającą ze wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowości. Prawidłowa jest również ocena Wojewody, co do naruszenia przez inwestora w załączonym do wniosku projekcie budowlanym § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepis ten pozwala stosować zbiorniki na nieczystości ciekłe tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Jednocześnie prawodawca nie dopuszcza ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska narażonych na powodzie oraz zalanie wodami opadowymi. W tak określonych warunkach prawnych należy wskazać, że ze znajdującego się w materiale sprawy (k.38 projektu budowlanego) pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji we W. z dnia [...] r. skierowanego do inwestora wynika, że dla obiektów realizowanych na działkach [...] i [...] AM-[...], obręb W. we W. Przedsiębiorstwo zapewnia odbiór ścieków do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej znajdującej się w ulicy S. poprzez system ciśnieniowy. Z pisma wynika również, że w dacie jego sporządzenia nie był możliwy odbiór ścieków do sieci kanalizacyjnej w ulicy Z., której realizacja planowana jest po 2012 r. Ponadto w kontekście powołanego wcześniej § 34 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. istotne jest, że w pkt 2 lit. f decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w którym zamieszczono ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, organ orzekający wskazał, iż z uwagi na usytuowanie działki zainwestowania (Nr[...]) w zasięgu możliwego oddziaływania 5 rzek przepływających przez miasto, które mogą spowodować niekontrolowane przelanie się wód przez korony wałów przeciwpowodziowych albo ich zniszczenie lub uszkodzenie – teren ten można zaliczyć do obszaru potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy Prawo wodne. W tych okolicznościach przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie w zakresie odbioru ścieków uznać należy za niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że znajdujące się w aktach sprawy (załączone do projektu budowlanego) oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody i gazu oraz odbioru ścieków dotyczą różnych obiektów, z których żaden nie odpowiada opisowi inwestycji przedstawionemu w projekcie budowlanym załączonym do przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto oświadczenia pochodzą z czerwca i lipca 2009 r. oraz z marca 2010 r., natomiast wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem został złożonym w organie administracji architektoniczno-budowlanej w lutym 2011 r. Zdaniem Sądu oświadczenia w tym zakresie wynikające z przepisu art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane powinny być zaktualizowane, tym bardziej, że taki wymóg na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę ustalony został w pkt 3 powoływanej wcześniej decyzji Prezydenta W. ustalającej dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z zawartymi w skardze twierdzeniami pełnomocnika skarżącej Spółki decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna, a ponadto, że stosownie do przepisu art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 177 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Sąd nie podziela natomiast oceny Wojewody, co do konieczności uzupełnienia załączonego do wniosku projektu budowlanego poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntu (nieruchomości objętej wnioskiem) z produkcji rolnej, akceptując w tym zakresie argumentację przedstawioną w skardze. Wobec treści przepisu art. 5 b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), wyłączającego spod tej regulacji grunty rolne stanowiące użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast należy uznać racje pełnomocnika skarżącej Spółki, kwestionującej zasadność stanowiska przyjętego w omawianym zakresie przez Wojewodę. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na ocenę Sądu dokonaną w tej sprawie. Istotne bowiem jest, że w przepisie art. 35 ustawy - Prawo budowlane, regulującym czynności organu administracji architektoniczno-budowlanej ustawodawca szczegółowo określił materię podlegającą sprawdzeniu przez właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (ust. 1). Jednocześnie – w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie uwzględnionym w tym przepisie – zobligował właściwy organ do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, upoważniając ten organ w przypadku bezskutecznego upływu terminu do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika – niezależnie od uchybienia dotyczącego przepisu art. 64 § 2 kpa wcześniej omówionego, że wadliwość projektu budowlanego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i niekwestionowanym przez Sąd nie była przedmiotem czynności procesowych organu pierwszej instancji, wymaganych ustawą – Prawo budowlane. Określenie tych obowiązków w akcie o charakterze materialnym nie wyłączna powinności postrzegania ich jako obowiązków organu administracji publicznej, wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Statuowane w tych przepisach zasady gwarantują zgodne z prawem załatwienie sprawy poprzez prawidłowe wyjaśnienie wszystkich istotnych w niej okoliczności. W ocenie Sądu w warunkach faktycznych i prawnych istniejących w rozpoznawanej sprawie, a wcześniej opisanych w uzasadnieniu merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, a Wojewoda zasadnie uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji z jednoczesnym przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B.24.02.2012r.