II SA/Wr 729/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Władysław Kulon Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanych dwóch tymczasowych obiektów gospodarczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nr [...]z dnia 16 czerwca 2012 r. nakazującą J. Z. – jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanych dwóch tymczasowych obiektów gospodarczych na działce nr [...] w G.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w 2010 r. w związku z wystąpieniem H. Ś. współwłaścicielki nieruchomości na której zlokalizowane zostały sporne obiekty budowlane. Organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu 15 lipca 2010r. ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się ciąg budynków murowanych, zinwentaryzowanych na mapach geodezyjnych jako budynki gospodarcze. Ponadto znajduje się tam pięć obiektów gospodarczych drewnianych nietrwale związanych z gruntem o pow. 8-9 m2 każdy. Organ stwierdził, że cztery z tych obiektów użytkowane są przez J. Z. a jeden przez H. Ś.. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że drewniane obiekty gospodarcze posadowione zostały bez pozwolenia na budowę jak też bez zgłoszenia, co stanowiło dla organu podstawę do wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ uznał bowiem, że mamy do czynienia z obiektami budowlanymi wybudowanymi bez wymaganego prawem zgłoszenia. W efekcie wydano decyzję nakładającą na J. Z. jako inwestora obowiązek rozebrania pobudowanych przez niego czterech drewnianych obiektów gospodarczych. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji. Po przeprowadzeniu ponownych oględzin organ pierwszej instancji stwierdził, że na przedmiotowym terenie oprócz ciągu budynków gospodarczych murowanych znajdują się jeszcze trzy obiekty gospodarcze drewniane, których wymiary i lokalizację naniesiono na załączniku nr 1 do protokołu z oględzin z dnia 28 czerwca 2011 r. Jeden z tych obiektów (nr 2), wybudowany został przez H. Ś. a dwa pozostałe (nr 3 o pow. 24,68 m2 i nr [...]) przez J. Z. w imieniu H. Z.. Na podstawie oświadczenia J. Z. organ ustalił, że obiekty te zostały wybudowane około 2005 r. W tych okolicznościach kolejną decyzją wydaną na podstawie art. 49 b ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę opisanych wyżej obiektów. Decyzją z dnia 27 grudnia 2011 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe rozstrzygnięcie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i wskazując, że w powyższej sprawie powinien mieć zastosowanie tryb określony art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W związku z powyższą decyzją organ I instancji zawiadomił strony o zmianie przedmiotu postępowania oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Następnie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. nałożył na J. Z. obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z samowolną budową dwóch tymczasowych obiektów gospodarczych oraz przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2012 r. opisanych w tym postanowienie dokumentów (tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym) oraz obowiązek zabezpieczenia obiektów. Wobec faktu, że nałożone obowiązki nie zostały w ogóle wykonane przez zobowiązanego, jak też nie zostały przez niego podjęte działania dla ich wykonania, organ decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, zobowiązał J. Z. do rozbiórki dwóch tymczasowych obiektów gospodarczych oznaczonych na złączniku do protokołu oględzin z dnia 28 czerwca 2011 r. nr 3 i nr 4. Odwołanie od decyzji wniósł J. Z. stwierdzając, że nie zgadza się z nakazem rozbiórki, gdyż nie będzie miał gdzie trzymać opału na zimę. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił powyższego odwołania. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, co pozwalało stwierdzić, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że J. Z. wykonał obiekt budowlany drewniany kryty folią oraz płytami azbestowymi, oznaczony na załączniku protokołu oględzin nr 3 o pow. zabudowy 24,68 m2 oraz drugi obiekt drewniany, gospodarczy, z dachem jednospadowym, krytym folią, oznaczony na załączniku do protokołu nr 4. Mając na uwadze, że zrealizowane obiekty budowlane nie są trwale połączone z gruntem i nie posiadają fundamentów, zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych do zakwalifikowania tych obiektów jako obiektów gospodarczych o których mowa w art. 29 ust. 1. Budynek gospodarczy stanowi bowiem jeden z rodzajów budynku a zatem zgodnie z art. 3 pkt 2 ww. ustawy musi posiadać fundamenty i dach. Fakt, że budynki nie posiadają fundamentów i nie są trwale połączone z gruntem świadczy o tym, że należy je zakwalifikować do tymczasowych obiektów gospodarczych. Organ wyjaśnił, że jest to szczególny rodzaj obiektu budowlanego posiadającego dodatkowe szczególne cechy (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego).Ze względu na te cechy można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugi to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jeżeli zatem obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w krótszym czasie od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie i rozbiórkę. Na podstawie zgłoszenia może być zrealizowany tylko taki tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem, który jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w określonym terminie. Natomiast tymczasowy obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem i nie przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, podlega wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania, niezwiązane trwale z gruntem i nie przeznaczone do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w określonym terminie, wymagały dla ich wykonania uzyskania uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor jednak się nie legitymuje. Tym samym, organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowane. Procedura ta stanowi alternatywę dla bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. W przypadku, gdy łącznie wystąpią przesłanki, które zostały określone w art. 48 ust. 2 Prawa właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i pkt 2. W niniejszej sprawie – jak ocenił organ II instancji – wydane zostało postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w terminie do dnia 31 maja 2012r. Tym samym powiatowy organ nadzoru budowlanego umożliwił inwestorowi uczestnictwo w procesie legalizacji wskazując dokumenty, których przedłożenie, w zakreślonym przez niego terminie, stanowiłoby wyraz chęci przystąpienia do procedury legalizacyjnej. Jednakże inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji samowolnie posadowionych obiektów i nie przedłożył w wyznaczonym terminie koniecznych dokumentów. Nie wykazał również jakichkolwiek starań dla przeprowadzenia legalizacji. Konsekwencją nie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. była więc konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu który wykonany został bez wymaganego prawem pozwolenia, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę wniosła H. Z. – współwłaścicielka nieruchomości na której posadowiono sporne obiekty - wskazując, że nie miała wiedzy, w czasie kiedy szopy były stawiane " w latach siedemdziesiątych, gdy należały do PGR", że będzie musiała się z tego tłumaczyć. Stwierdziła też, że przedmiotowe budynki znajdowały się działce od momentu wybudowania budynków gospodarczych przez PGR, ale w innym miejscu, i że są jej potrzebne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że adresat zaskarżonej decyzji – J. Z. - wybudował około 2005 r. gospodarcze obiekty budowane nie związane trwale z gruntem opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako: 1/ obiekt drewniany z dachem jednospadowym, kryty folią oraz płytami azbestowymi oznaczony w załączniku do protokołu z oględzin z dnia 28 czerwca 2011 r. numerem 3 o pow. zabudowy 24,68 m2; 2/ obiekt drewniany, z dachem jednospadowym kryty folią, oznaczony na ww. załączniku numerem 4. Nie jest również kwestionowane, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę tak opisanych obiektów. W ocenie Sądu przedstawione przez organy ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę orzekania. Sąd nie dopatrzył się aby w postępowaniu dowodowym lub wyjaśniającym doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w sposób mogący rzutować na prawidłowość powyższych ustaleń. Zastrzeżeń Sądu nie wzbudziły również wywody organu II instancji dotyczące kwalifikacji przedmiotowych obiektów a w konsekwencji wskazany tryb ich legalizacji. W tym zakresie nie ma zatem potrzeby przeprowadzania ponownej analizy przepisów. Zgodnie z obowiązującą w chwili wydania zaskarżonej decyzji ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 ustawy). Zgodzić się należy z organem, że opisane w uzasadnieniu decyzji obiekty budowlane nie zostały wymienione w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przez roboty budowlane należy natomiast rozumieć budowę a także prace polegające na montażu, przebudowie, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Stwierdzony brak decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektów wymagał zatem zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Według ust. 1 przywołanego przepisu, stwierdzenie samowoli budowlanego obiektu budowlanego lub jego części – co do zasady – skutkuje obowiązkiem orzeczenia nakazu rozbiórki, chyba, że zaistnieją przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określone w ust. 2 tej normy. Stosownie do przywołanych przepisów organ nadzoru budowlanego po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej obowiązany jest ocenić czy budowa: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a szczególności: a/ ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b/ ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą wskazane wyżej okoliczności inwestor ma szansę na legalizację samowolnie wzniesionego obiektu, a organ nadzoru budowlanego – zgodnie z art. 48 ust. 3 - powinien postanowieniem wstrzymać prowadzone roboty budowlane. W postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane; innych dokumentów określonych w ustawie w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, a także mogących stwarzać szczególne zagrożenie dla użytkowników. W przypadku niewypełnienia we wskazanym terminie ww. obowiązków stosuje się ust. 1 art. 48, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wobec stwierdzenia, że zachodzą okoliczności stwarzające możliwość legalizacji obiektu, wszczął stosowną procedurę zobowiązując inwestora postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. do przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2012 r. do złożenia dokumentacji niezbędnej dla potwierdzenia legalności wykonanych prac – zwłaszcza projektu budowlanego wraz z wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezsprzecznie inwestor nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów – pomimo pouczenia o konsekwencjach niezastosowania się do tego obowiązku. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy inwestor w ogóle nie wykazał woli wdrożenia procedury legalizacyjnej. W zaistniałych okolicznościach wobec stwierdzenia samowoli budowlanej i niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem w celu zalegalizowania istniejącej samowoli, właściwy organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie taka decyzja została, zgodnie z ww. przepisem została wydana, jednak budzi ona zastrzeżenia pod kątem zgodności z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. Jednym bowiem z obligatoryjnych elementów decyzji jest jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu nałożył na inwestora obowiązek dokonania rozbiórki dwóch tymczasowych obiektów gospodarczych znajdujących się na działce nr [...] w G. (oznaczonych w załączniku do protokołu oględzin z dnia 28 czerwca 2011 r. numerami 3 i 4). W rozstrzygnięciu decyzji nakładającym obowiązek rozbiórki brak jest zatem szczegółowego opisu polegającego na podaniu szczegółowych parametrów obiektów które maja podlegać rozbiórce (długość, szerokość, wysokość i konstrukcja) i konkretnej ich lokalizacji w obrębie działki. Zdaniem Sądu zamieszczenie tych elementów jest konieczne w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – na działce znajduje się kilka tego typu obiektów, które łatwo mogą ulegać przeobrażeniom i których inwestorami i użytkownikami są różne osoby. Zauważyć trzeba, że w toku postepowania organ pierwszej instancji najpierw doliczył się pięciu tymczasowych drewnianych obiektów gospodarczych o pow. 8-9 m2, a następnie liczna ich zmalała do trzech, przy zmienionych parametrach (jeden z obiektów najprawdopodobniej został rozebrany). Również z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika aby opisano w nim podane wcześniej paramenty obiektów które winne być rozebrane. Organ w tym zakresie odesłał do załącznika z protokołu oględzin. W okolicznościach niniejszej sprawy, samo odesłanie w rozstrzygnięciu decyzji w zakresie oznaczenia obiektów poddanych obowiązkowi rozbiórki do załącznika do protokołu z oględzin stanowiącego część akt administracyjnych, nie jest wystarczające. Na podstawie samej treści decyzji nie sposób bowiem ustalić które konkretnie obiekty winny być rozebrane. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji – dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. Musi być więc sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie może również pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000r., s. 446 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489). Tym bardziej nie może wynikać z innych dokumentów niż sama decyzja administracyjna. Rozstrzygnięcie decyzji stanowiące jej obligatoryjne element w którym stanowi się o nałożeniu obowiązków musi być zredagowany w sposób jasny i zrozumiały nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu np. w trybie art. 113 k.p.a. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego względu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną a w razie braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, decyzja taka podlegałaby wykonaniu w drodze egzekucji. W zaistniałych okolicznościach, rolą organu odwoławczego było więc poprawienie uchybień jakimi w tym zakresie dotknięta była decyzja organu pierwszej instancji. Działanie takie mieści się w granicach kompetencji orzeczniczych przyznanych organowi II instancji (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a.). Natomiast utrzymanie w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji bez wyeliminowania wskazanych uchybień, wskazuje, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 7, art. 15 i art. 107 § 1 k.p.a. a organ II instancji nie wywiązał się obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy winien podjąć w niniejszej sprawie decyzję reformatoryjną, określającą precyzyjnie zakres nałożonych obowiązków przez określenie obiektów poddanych obowiązkowi rozbiórki w sposób nie budzący wątpliwości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ zastosuje się do wskazania wynikającego z treści niniejszego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przepisów postępowania o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanego aktu.