II SA/Wr 73/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2020 r. Nr 1098/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata C. W. kwotę 442,80 zł (słownie: czterysta czterdzieści dwa złote i 80/100), w tym kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 82,80 zł (słownie: osiemdziesiąt dwa złote i 80/100) z tytułu podatku VAT. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej PINB) z dnia 14 października 2020 r., nakazującej M. K. - inwestorowi robót budowlanych – rozbiórkę obiektu gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego O. (dz. nr [...], [...], AM-[...] obręb G.), przy ul. [...] i ul. [...] we W., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezes Rodzinnego Ogrodu Działkowego O. we W. zwrócił się z wnioskiem o podjęcie interwencji w sprawie obiektu budowlanego posadowionego na opisanej wcześniej działce należącej do ROD. Wskazano, że budowa realizowana jest od 2009 roku, a użyte do budowy obiektu materiały mogą stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa osób przebywających w jego obrębie. W dniu 2 listopada 2009 roku PINB przeprowadził kontrole na miejscu i ustalił, że na terenie ogrodu działkowego oznaczonego nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] we W. znajdował się budynek murowany, częściowo posiadał zadaszenie. Budynek posiadał wymiary 5,30 m x 5,50 m i wysokość ok. 2,0 m. Użytkownikiem budynku był Pan M. K. W związku z tym, PINB pismem z dnia 7 stycznia 2010 roku PINB dla miasta Wrocławia zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] na terenie rodzinnego ogrodu działkowego O. przy ul. [...] (dz. nr [...], [...], AM-[...], obręb G.) we W. W dniu 11 lutego 2010 roku PINB dla miasta Wrocławia przeprowadził ponowne oględziny. Ustalenia z przeprowadzonych oględzin, były takie same jak we wcześniejszej kontroli. Na skutek ponownej prośby ze strony zarządcy ogródków działkowych, organ I instancji przeprowadził kontrolę w dniu 29 czerwca 2020 r. podczas której ustalono, że przy ul. [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego O., na działce nr [...], zlokalizowany jest obiekt budowlany o wymiarach 5,70 m (ściana od frontu) na 6,42 m (ściana boczna) i wysokości zmiennej od ok. 3 m do 3,5 m. Brak możliwości oceny konstrukcji obiektu. Brak pokrycia dachowego - widoczna plandeka, linoleum, cegły, które stanowiły prowizoryczne zabezpieczenie obiektu (nie spełniały swojej funkcji). Zewnętrzna warstwa obiektu "elewacja" wykonana była częściowo ze styropianu, częściowo z plastikowych paneli. Niewidoczne było przywiązanie tych ścian. Miejscowo widoczne były poluzowane cegły, luźne bez zapraw, spoin. Niewidoczna była konstrukcja dachu. Ściana boczna z istniejącymi pięcioma widocznymi oknami była odchylona od pionu. Teren działki był ogrodzony drewnianym, ażurowym płotem o wysokości ok. 2 m. Na terenie działki zgromadzone były różnego rodzaju rzeczy - blachy, drewno, cegły. Obiekt był oddalony od sąsiedniej altany ścianą tylną o około 0,5 m - 1 m. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Członkowie zarządu ROD wskazali, że inwestorem robót budowlanych wykonywanych na terenie działki nr [...] jest Pan M. K., a obiekt budowlany wznoszony jest od wcześniej niż 2009 roku, przydział działki nr [...] dla inwestora nastąpił w 2001 roku i prawdopodobnie od tego momentu prowadzone są roboty. W ocenie organu I instancji, obiekt wybudowany na działce nr [...] w ROD O., aby mógł być uznany za wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz ustawy o ROD musiałby mieć powierzchnię zabudowy do 35m2 i wysokość do 5 m przy dachu stromym i do 4 m przy dachu płaskim. Zdaniem PINB dla miasta Wrocławia, obiekt ten nie spełnia jednak wymogów przewidzianych w ustawie o ROD ani dla obiektu gospodarczego ani dla altany działkowej, jakie mogą być wznoszone na terenie ROD bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wykazały pomiary dokonane w trakcie ostatniej kontroli przeprowadzonej dnia 29 czerwca 2020 r. powierzchnia zabudowy ww. obiektu wynosi 36,59 m2. W toku postępowania w związku z wezwaniem organu I instancji, inwestor przedłożył rysunek projektu altany na działce nr [...] w ROD O. przy ul. [...] we W. (przedłożony także do zarządu ROD O.). Obiekt przedstawiony na rysunku projektu w rzucie nie odpowiada bryle obiektu, który został wykonany w rzeczywistości. Niezależnie od tego, Inwestor przewiduje także wykonanie dachu stromego, a docelowa wysokość projektowanego obiektu będzie wynosić 5,70 m. W takim stanie faktycznym, PINb dla miasta Wrocławia wydał w dniu 14 października 2020 r. decyzję, w której podstawie prawnej wskazał 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującą M. K. - inwestorowi robót budowlanych - rozbiórkę obiekt u gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] na terenie. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. K. Po rozpoznaniu odwołania, opisaną wcześniej decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r. DWINB utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl tejże normy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dopuszcza się możliwość legalizacji w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogórkach działkowych altaną działkową jest wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ROD na terenie działki nie może znajdować się: altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Dalej organ wyjaśniał, że zestawienie przepisów art. 2 pkt 9a i art-. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ROD prowadzi do wniosku, iż na terenie rodzinnych ogrodów działkowych jedyną dopuszczalną formą zabudowy są altany działkowe i obiekty gospodarcze o parametrach przewidzianych w tych przepisach. Ponadto, ww. obiekty budowalne zwolnione zostały od uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (art. 29 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 1 P.b.). Niemniej jednak, jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, Inwestor - Pan M. K. - wybudował obiekt budowalny o wymiarach 5,70 m x 6.41 m (36,59 m2) i wysokości od ok 3 m do 3,5 m. Zatem, na gruncie ustawy o ROD przedmiotowy obiekt budowlany narusza dopuszczalne kryterium powierzchni zabudowy, które nie może być większe niż 35 m2. W ocenie organu istotną okolicznością jest także, że inwestor wykonał obiekt niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Materiały jakich użyto nie spełniają podstawowych wymagań, część z nich nie jest przeznaczona do stosowania w budownictwie - nie są to wyroby budowalne. Sposób wykonania obiektu narusza w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Wskazano również, że legalizacja obiektu nie jest możliwa, z uwagi na to, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczący zgodności samowoli budowlanej z przepisami. Obiekt budowlany pozostaje bowiem w sprzeczności z ustawą o ROD oraz art. 5 P.b. W końcowej części rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie ma stan prawmy obowiązujący przed dniem 19 września 2020 r, bowiem w dniu tym weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która w art. 25 stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, PINB dla miasta Wrocławia właściwie zastosował poprzednio obowiązujący reżim prawny. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. K. wywiódł skargę do tutejszego sądu domagając się jego uchylenia. Na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji podnosząc be organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób prawidłowy czy skarżący musiał mieć pozwolenia na budowę lub zgłoszenie i czy na pewno wybudowany obiekt nie posiada cech altany działkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 259 ze zm.) – "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją DWINB wszczęto w 2010 r., tak więc prawidłowo organy ustaliły, że zastosowanie znajdą w tym przypadku przepisy ustawy – Prawo budowalne w wersji opublikowanej w Dz.U. z 2020 r., poz. 1333. Jakkolwiek bowiem od dnia 19 września 2020 r. nastąpiła istotna zmiana regulacji prawnej zawartej w powołanej ustawie, to w sprawach wszczętych przed tą datą zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym (zob. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471). W myśl art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane PB (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) – dalej jako "PB", organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W przypadku więc ustalenia przez organ nadzoru, że w określonym miejscu i czasie realizowane są lub już zrealizowano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub – w określonych przypadkach - braku sprzeciwu, organ nadzoru zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w całości lub w części. Powyższa reguła nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w ramach art. 48 ust. 2 i 3 PB umożliwia legalizację samowoli budowlanej, o ile zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ nadzoru nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosowne obowiązki umożliwiające legalizację. Nakaz rozbiórki może być w takiej sytuacji orzeczony jedynie wówczas, gdy nie wykonano nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 4 PB). W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy nadzoru budowlanego, stosownie do procesowych obowiązków wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przeprowadziły wyczerpujące ustalenia dowodowe i dokonały prawidłowej oceny dowodów. Materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 48 ust. 1 PB, obligujące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd zwraca uwagę, że hipotezą normy z art. 48 ust. 1 PB objęte są przypadki samowolnej "budowy" obiektu budowlanego, do których niewątpliwie należy zaliczyć przypadek wykonania budynku stanowiącego w przekonaniu strony altana działkową. Okoliczność wybudowania na działce ogrodowej nr [...] obiektu budowlanego o powierzchni przekraczającej 35 m2 została ustalona w trakcie kontroli i oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniach: 2 listopada 2009 r., 11 lutego 2010 r., 29 czerwca 2020 r. Co znamienne, pomimo upływu dziesięciu lat kształt obiektu nie uległ znaczący zmianom, nadal nie spełniał ani wymogów altany działkowej z przepisów ustawy o ogródkach działkowych ani norm prawa budowalnego i warunków technicznych. Ustalenia te potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana przez organy nadzoru budowlanego. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, ze w żadnym wypadku obiekt posadowiony na działce użytkowej przez skarżącego nie spełnia wymogów warunków technicznych. Są to raczej luźne, niepowiązane w sposób stały ze sobą materiały, nie tylko budowlane, które tworzą niestabilną konstrukcję ścian, bez pokrycia stropowego i dachu. Zasadne jest więc stanowisko DWINB wskazujące, że wybudowany obiekt stanowi obiekt budowlany, który musi zostać oceniony rzez organy nadzoru budowlanego przez pryzmat postanowień art. 5 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienia wymienionych w przedmiotowej normie warunków. Nadmienić należy, że w toku postępowania administracyjnego weryfikowano wielokrotnie, czy ten stan nie uległ zmianie. W toku ostatnich oględzin, przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2020 r. m.in. w obecności skarżącego potwierdzono, że stan zabudowy w obrębie działki ogrodowej nr [...] nie uległ zmianie. Trafne jest stwierdzenie organów obu instancji, że tego rodzaju obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę kolejne wersje art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowalne, obowiązujące na przestrzeni od 2009 r. (data rozpoczęcia robót budowlanych przez skarżącego), stwierdzić trzeba, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona była budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Tymczasem powierzchnia zabudowy altany zrealizowanej przez skarżącego wynosi około 36 m2 i nie jest ukończona (skarżący planuje budowę spadzistego dachu). Tego rodzaju obiekt nie został zatem objęty wyłączeniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jest również okolicznością bezsporną, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę i nie przedłożył dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu, ponieważ jest to niemożliwe, z uwagi na uregulowania przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Jak jednoznacznie wynika z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 PB, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane i zobowiązującym do przedłożenia określonej dokumentacji, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. W okolicznościach sprawy, wobec niemożności wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję z art. 48 ust. 1 PB wydając nakaz rozbiórki. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 X 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18, ze zm.).