II SA/Wr 73/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie asesor WSA Dominik Dymitruk, sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Daria Laskowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skarg Z. D. i M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P. oddala skargi w całości. Z. D. i M. S. (dalej: skarżący) zaskarżyli odrębnymi jednobrzmiącymi skargami uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...].06.2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P. Kwestionując skargą wskazany plan miejscowy w części odnoszącej się do przepisu § 48 ust. 4 i odpowiadającej mu części graficznej w zakresie obejmującym działki nr [...], [...] (należące do Z. D.) oraz [...] i [...] (należące do M. S.), pełnomocnik skarżących zarzucił Radzie istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej jako: "u.p.z.p.", polegającym na ustanowieniu zakazu zabudowy w § 48 ust. 4 miejscowego planu sprzecznym z uchwałą Rady Miejskiej w P. z [...].04.2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., zmienianą kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej w P.; 2) art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. art. 6 ust. 1 i 2 p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 k.c., polegającym na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę Miejską P., a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji RP, polegającym na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa zabudowy nieruchomości skarżących, co doprowadziło do naruszenia ich interesu prawnego; 3) art. 1 ust. 3 u.p.p.z. poprzez nienależyte wyważenie interesu publicznego i interesu prawnego w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach P. [...], [...], [...] i [...] w granicach administracyjnych gminy P. Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności § 48 ust. 4 uchwały oraz odpowiadającej mu części graficznej planu, w części obejmującej działki należące do skarżących. W uzasadnieniu obu skarg podniesiono, że skarżący są właścicielami wymienionych wyżej nieruchomości, położonych na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwalonego planu, na dowód czego do skarg dołączono wypisy z ksiąg wieczystych przedmiotowych nieruchomości. Teren tych nieruchomości został w części graficznej planu oznaczony symbolem [...].1.RR. Stosownie do postanowień zaskarżonej uchwały, na tym terenie dopuszczono możliwość użytkowania rolniczego, jednak wyłączono możliwość lokalizacji budynków i nowych budowli rolniczych. Skarżący w swych skargach wywodzili, że prowadzą na opisanych działkach działalność rolniczą, co roku stale obsiewają areał wybranym ziarnem, które koszone jest we właściwym czasie. Działalności rolniczej, niezależnie od jej profilu, powinna towarzyszyć zabudowa funkcjonalnie z nią związana, stanowiąc integralny element terenów rolniczych. Z tego powodu, co do zasady, dopuszczalna jest na terenach użytkowanych rolniczo, związana z taką działalnością zabudowa. Wyjątki w tym względzie winny być szczegółowo uzasadniane. Dalej wywodzono - z zastrzeżeniem, że nie ma to w obliczu innych postanowień miejscowego planu przesądzającego znaczenia dla skarżących - że postanowienie miejscowego planu oraz studium, w zakresie dotyczącym zakazu zabudowy na gruntach z przewagą użytkowania rolniczego nie są zgodne. Z treści postanowień studium wynika, że na terenach takich zakazuje się lokalizacji budynków, jednakże wznoszenie nowych rolniczych budowli i obiektów małej architektury (obiektów budowlanych niebędących budynkami) dopuszczono w odległości do 50 m od linii rozdzielającej z terenami oznaczonymi symbolami "MP" (cz. 17. 4, pkt. 25 ppkt 6) studium). Natomiast w miejscowym planie zakaz ten nie ma żadnych wyjątków. W ocenie skarżących, organ planistyczny wprowadził w planie miejscowym całkowity zakaz zabudowy na gruntach rolnych skarżących, choć brak jest ku temu szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Owszem, przez nieruchomość skarżących przebiega infrastruktura techniczna (linia wysokiego napięcia), jednak posiada ona swoje wyznaczone pasy technologiczne. Nieruchomość skarżących pozostają w znacznej części wolne od tych swoistych "obciążeń". W skardze M. S. wskazano, że dotyczy to działki o nr [...] w południowej części i całej powierzchni działka nr [...], natomiast w skardze Z. D. północnej części działki o nr [...] oraz centralnej i południowej części działki nr [...]. W tych obszarach przez nieruchomości nie przebiegają żadne urządzenia przesyłowe, w tym w szczególności infrastruktury energetycznej. W ocenie skarżących, organ administracji nie uzasadnił w żaden sposób zakazu zabudowy w tych częściach nieruchomości, co jest niedopuszczalne ze względu na wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. To zaś powinno prowadzić do wniosku, że zakaz jakiejkolwiek zabudowy obejmujący nieruchomość skarżących stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak usprawiedliwionych powodów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla ograniczenia korzystania z własności nieruchomości poprzez wprowadzenie w planie miejscowym w odniesieniu do terenów rolnych położonych na działce skarżących całkowitego zakazu zabudowy, należy więc uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wskazano przy tym w skargach, że organ planistyczny nie zdefiniował w zaskarżonej uchwale pojęcia "budowla rolnicza". Nie ma ono także swojego wyjaśnienia w przepisach u.p.z.p. Definicję tę zawiera rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13.01.2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (dalej także: rozporządzenie). Zgodnie z § 4 pkt. 1) rozporządzenia budowlą rolniczą jest budowla na potrzeby rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych. Do budowli rolniczych należy zaliczyć w szczególności: zbiorniki na nawozy naturalne płynne, zbiorniki na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, płyty do przechowywania nawozów naturalnych stałych, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego. Organ administracji nie rozważył, czy obowiązujące w dniu przyjęcia uchwały przepisy uzasadniają uniemożliwienie wznoszenia jakichkolwiek budowli rolniczych. Jest to przy tym pojęcie niezwykle pojemne, zaś wykluczenie jakichkolwiek budowli rolniczych znacznie utrudnia prowadzenie produkcji rolnej, powodując np. podwyższone koszty transportu nawozów, sprzętu potrzebnego do jej prowadzenia, czy nawet przechowywania plonów (choćby tymczasowego). Skarżący planowali zaś wybudować na swoich nieruchomościach właśnie budowle rolnicze ułatwiające prowadzenie produkcji rolnej, w tym płaskie magazyny zbożowe. Całkowity zakaz zabudowy nie dotyczy bowiem jedynie zabudowy uciążliwej, ale także innej niezbędnej do prowadzenia produkcji rolnej, w tym także upraw. Skarżący mają świadomość, że ich nieruchomości są częściowo zajęte przez linie energetyczne oraz wyznaczone na ich potrzeby pasy technologiczne. Jednakże nie stanowiło to przeszkody do ustanowienia zakazu zabudowy rolniczej wyłącznie na tym zajętym terenie. Podkreślono także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (np. wyroki NSA z: 08.04.2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08; 06.11.2019 r., sygn. akt II OSK 74/18). W niniejszej sprawie wyjaśnienia organu administracji publicznej dla ustanowienia kwestionowanego zakazu są zaś nikłe. Wskazano wyłącznie, że ustanowiono taki zakaz z tego względu, że objęto nim cały obszar planu (odpowiedź na uwagę 28 do projektu planu miejscowego). Racjonalnego wyjaśnienia bezwzględnego zakazu zabudowy nie sposób też doszukiwać się w innych częściach miejscowego planu lub studium. Nie można zatem odnieść ustanowionego zakazu zabudowy do celu, jakim zakaz ten miał być osiągnięty, skoro celu takiego nie wyartykułowano ani w miejscowym planie ani w studium. W odpowiedzi na skargi Rada Miejsca w P. wniosła o ich oddalenie. Wskazano, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale są uzasadnione i zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem. Wskazano, powołując się na tekst Studium, że w opozycji do twierdzeń skarg, dopuszczenie realizacji nowych budowli rolniczych na spornych działkach, byłoby sprzeczne ze Studium, albowiem w sąsiedztwie działek nie ma terenów oznaczonych jako MP, które pozwoliłyby skorzystać z dopuszczenia zabudowy. Powołując się na przysługujące Gminie władztwo planistyczne podniesiono, że w granicach tego uprawnienia, organ mógł uchwalić zakaz zabudowy na wybranych terenach. Ograniczenia i zakazy ustanowione w uchwalonym miejscowym planie mają swoje podstawy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w Konstytucji, zatem są dopuszczalne. Wskazano również na okoliczność, że prawo własności jako prawo jest chronione, jednak ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ograniczenia wynikające z planu są kontynuacją polityki przestrzennej gminy określonej w Studium. Skarżący mogą nadal prowadzić działalność rolniczą w dotychczasowym rozmiarze i na dotychczasowych warunkach. Dodatkowo podkreślono fakt, że uchwała jako akt prawa miejscowego, podlegała ocenie organu nadzoru, który nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Na rozprawie w dniu 08.10.2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnych we Wrocławiu zarządził połączenie obu skarg do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia pod sygnaturą, albowiem dotyczyły one tej samej jednostki redakcyjnej zaskarżonego aktu i mogły być objęte jedną skargą. Następnie wydanym w tym dniu wyrokiem w sprawie II SA/Wr 562/24 tenże Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 48 ust. 4 oraz odpowiadającej mu części graficznej. Sąd stwierdził, że ustalając w § 48 ust. 4 uchwały zakaz zabudowy na całym obszarze nieruchomości, Rada Miejska przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, ukształtowana w tej części treść uchwały narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności. Sąd przyznał rację skarżącym, że gmina nie zdołała ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani też na etapie postępowania sądowego w odpowiedzi na skargę wykazać powodów, dla których wprowadzono tak drastyczne ograniczenia w prawie własności nieruchomości. Ani we wspomnianym uzasadnieniu, ani w innych dokumentach planistycznych Sąd nie dopatrzył się wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących na terenie działek oznaczonych w planie symbolem [...].1.RR. W żadnym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny rolnicze, albowiem skarżący na żadnym etapie procedury nie zabiegali o zmianę przeznaczenia swoich nieruchomości. W ocenie Sądu, nie przesądza o słuszności wprowadzonych na działkach skarżących ograniczeń w wykonywaniu prawa własności także okoliczność, że część terenów objętych planem znajduje się w zbyt bliskiej odległości od terenów MP czy też, że przebiegają przez nie linie technologiczne. Nawet bowiem na takich obszarach możliwe jest lokalizowanie budowli niebędących budynkami. Nadto, ograniczenia zabudowy na szczególnych terenach czy ograniczenia w ich lokalizowaniu wynikają w sposób wystarczający z powszechnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego czy przepisów technicznych. Sąd wskazał, że w świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działek skarżących, zakazując na nich jakiejkolwiek zabudowy, albowiem ograniczenia te gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W skardze kasacyjnej, Rada Miejska w P., zaskarżając w całości ten wyrok, w ramach podstaw kasacyjnych dotyczących prawa materialnego zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 05.07.2023 r., tj. w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, w zw. z art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 ustawy z 07.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie 24.09.2023 r., polegające na pominięciu przez Sąd treści wymienionych przepisów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wykreśleniem z planu miejscowego zakazu lokalizowania na terenach kategorii "RR" budynków oraz nowych budowli rolniczych, podczas gdy zakaz ten wynikał z obowiązującego na terenie gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., przyjętego uchwałą nr [...] z [...].04.2014 r. (zmienionego uchwałami: nr [...] z [...].10.2016r., nr [...] z [...].03.017r., nr [...] z [...].11.2017 r., nr [...] z [...].02.2023 r., nr [...] z [...].01.2024 r. i nr [...] z [...].06.2024 r.), zgodnie z postanowieniami którego (Dział II rozdział 17.3 pkt 25 ppkt 6) na terenach oznaczonych symbolem "R" obowiązuje zakaz wznoszenia budynków, a nowe budowle rolnicze i obiekty małej architektury mogą być wznoszone wyłącznie w odległości do 50 m od linii rozdzielającej z terenami oznaczonymi symbolami "MP", co w konsekwencji doprowadziło do wprowadzenia do planu zmian niezgodnych z ustaleniami studium, pomimo istniejącego na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. obowiązku zgodności planu z ustaleniami studium; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na bezzasadnym uznaniu przez Sąd, że regulacja § 48 ust. 4 uchwały wprowadzająca zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem "RR" narusza zasadę równości i proporcjonalności określoną Konstytucją RP, w związku z czym zakaz przyjęty został z naruszeniem dopuszczalnego władztwa planistycznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów, a zwłaszcza fakt, że zapis ten wynikał z treści obowiązującego w gminie studium oraz mieścił się w granicach władztwa planistycznego, a ustalenia planu w żaden sposób nie ingerują w prawa nabyte skarżących, którzy mogą prowadzić działalność rolniczą w dotychczasowym rozmiarze i na dotychczasowych warunkach, co skutkuje uznaniem, że istota prawa do korzystania z działek skarżących objętych ustaleniami planu nie została naruszona w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na: a) objęciu uzasadnieniem wyroku rozstrzygnięcia, które nie występuje w sentencji orzeczenia, albowiem w uzasadnieniu Sąd wskazał, że nieważność ograniczono do nieruchomości skarżących, nie wskazując jednocześnie tych nieruchomości, natomiast zgodnie z pkt I sentencji wyroku Sąd pierwszej instancji "stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 48 ust. 4 oraz odpowiadającej mu części graficznej", a zatem stwierdzona nieważność, zgodnie z treścią sentencji, odnosi się nie do określonych działek, lecz do wszystkich terenów oznaczonych symbolem "RR", b). niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku sposobu rozumienia zwrotu użytego w sentencji wyroku "oraz odpowiadającej mu części graficznej", przez co nie jest możliwe wykonanie wyroku w tym zakresie a także nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku w tej części, bowiem nie można jednoznacznie określić, jaka część graficzna planu miejscowego, jakie jej oznaczenia i w którym geograficznym miejscu odpowiada paragrafowi 48 ust. 4 części tekstowej uchwały; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na objęciu sentencją wyroku wszystkich terenów zlokalizowanych w obszarze planu i oznaczonych na nim symbolem "RR", pomimo że strony wnosiły o rozstrzygnięcie sprawy w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiących ich własność i precyzyjnie wskazanych w skargach, co skutkowało wydaniem orzeczenia z przekroczeniem granicy sprawy wyznaczonej skargami stron i interesem wskazanym przez strony. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W piśmie procesowym z 02.04.2025 r. skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 09.12.2025 r. sygn. akt II OSK 269/25 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego jej rozpoznania. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut pominięcia przy kontroli legalności § 48 ust. 4 planu istotnych kwestii, na które zarówno w odpowiedzi na skargi, jak i w skardze kasacyjnej. Kontrolę tą przeprowadzono nie dokonując analizy porównawczej postanowień studium i zakwestionowanych przez stronę skarżącą postanowień planu miejscowego, która zmierzałaby do weryfikacji przez Sąd, na podstawie samodzielnych, merytorycznych ustaleń i ocen, czy postanowienia planu miejscowego są zgodne z postanowieniami Studium, stosownie do wymogów sformułowanych w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz czy odzwierciedlony w regulacjach Studium interes publiczny został, w świetle zasady proporcjonalności, prawidłowo wyważony z interesami skarżących właścicieli. W tym zakresie Sąd kasacyjny zauważył, że kontrola legalności przez sąd administracyjny uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest kontrolną pełną i winna obejmować również weryfikację stanowiska organu gminy odnoszącego się do dyspozycji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zaniechanie takiej kontroli nosi znamiona uchylenia się od obowiązku prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Kontroli zgodności przepisów planu w aspekcie zasady proporcjonalności i równości nie można było dokonać w oderwaniu od Studium, zwłaszcza gdy ze stanowiska organu wynika, że w istocie wyznaczyło ono kierunek rozwiązań planistycznych przewidując na gruntach funkcjonalnych R (tereny z przewagą użytkowania rolniczego), w których granicach położone są działki skarżących, wykluczenie zabudowy budynkami związanymi z produkcją rolną, a zabudowę budowlami związanymi z produkcją rolną dopuszczając tylko (na zasadzie wyjątku) w odległości do 50 m od granic terenów oznaczonych MP (tereny z przewagą zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej oraz obiektów usług i produkcji z funkcją mieszkaniową). Stopień szczegółowości postanowień studium w relewantnym dla sprawy zakresie powoduje, że brak samodzielnej i kompleksowej oceny § 48 ust. 4 planu w świetle postanowień Studium podważa prawidłowość podjętego przez Sąd a quo rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że Sąd wojewódzki nie dysponował materiałem porównawczym niezbędnym do przeprowadzenia kontroli stosowania przez gminę przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem organ nie przekazał wraz ze skargami dokumentu Studium a Sąd nie poczynił starań, żeby go pozyskać. Biorąc pod uwagę zarzuty obu skarg, które dotyczyły niezgodność zakazu zabudowy na terenach rolnych ze Studium, Sąd kasacyjny wskazał na konieczność pozyskania tekstu i rysunku Studium, a przynajmniej wypisu i wyrysu z tego dokumentu odnoszących się do nieruchomości wskazanych w skardze. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjnych stwierdził, że Rada wyłącznie w odpowiedzi na skargi i w skardze kasacyjnej przytoczyła odnośne postanowienia Studium, ale jedynie we fragmentach, a nie całościowo, a tylko całościowa treść dokumentu Studium uwzględniająca postanowienia części ogólnej kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów a także kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej umożliwiałaby kompleksową ocenę zgodności planu z prawem. Poza tym Sąd kasacyjny wskazał, że relewantna w niniejszej sprawie uchwała w sprawie Studium podjęta przez Radę w dniu [...].04.2014 r. podlegała wielokrotnym zmianom, co powoduje, że pewność co do tekstu obowiązującego w dacie uchwalania zaskarżonego planu Sąd pierwszej instancji mógłby mieć wyłącznie dysponując wersją Studium przedłożoną przez organ, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i czego w toku kontroli sądowej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł naprawić. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że spójność określonego w planie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z wyznaczonymi w Studium kierunkami zagospodarowania nie wyklucza obowiązku zbadania takich przepisów planu w perspektywie zadośćuczynienia innym standardom normatywnym, w tym wymogom proporcjonalności ograniczenia prawa własności. Należało to jednak uczynić w świetle postanowień Studium niewątpliwie wyznaczających kompleksowo kierunek zagospodarowania i użytkowania terenów. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji odstąpił od analizy postanowień Studium w aspekcie zgodności wprowadzonego w planie na terenie [...].1.RR. zakazu zabudowy budynkami i nowymi budowlami rolniczymi również w zakresie działek skarżących, poprzestając wyłącznie na mankamentach argumentacyjnych dostrzeżonych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i odpowiedzi organu na skargi, które dały asumpt do stwierdzenia naruszenia władztwa planistycznego przez gminę przy jej uchwalaniu. Natomiast przy kontroli legalności uchwały o planie podstawą weryfikacji zgodności jego przepisów z wymogami obowiązującego prawa winna być nie tylko wiedza pozyskana bezpośrednio od organu, ale również pochodząca z wnikliwej analizy współkształtującego treść planu Studium oraz dostępnej dokumentacji prac planistycznych, w tym prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu. Według Sądu kasacyjnego, treść uzasadnienia uchylonego wyroku nie potwierdza, aby analiza tej dokumentacji stała się podstawą tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu kasacyjnego, wyjaśnienie kwestii zgodności planu ze Studium przy wskazywanej przez organ treści tego dokumentu, mogłoby mieć znaczenie dla oceny legalności planu, w tym dla oceny spełnienia przez kwestionowane przepisy wymogów proporcjonalności i prawidłowego wyważania interesu publicznego i interesów prywatnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że planowanie przestrzenne jest procesem wieloaspektowym, wymagającym uwzględnienia wielu czynników wpływających na przeznaczanie terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Przykładowy ich katalog sformułowano w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie czyniąc żadnego ze wskazanych determinant priorytetową. Z tego wynika, że prawo własności nie ma prymatu w planowaniu przestrzennym, choć podlega ochronie konstytucyjnej a jego ograniczenia mogą następować wyłącznie zgodnie z zasadami określonych w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wszystkie wskazane w powyższym przepisie czynniki winny być w planowaniu przestrzennym równorzędnie uwzględniane i konfrontowane wzajemnie w myśl zasady z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w celu zaspokojenia wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, nie można tego czynić wyłącznie w perspektywie przepisów konstytucyjnych dotyczących ochrony własności, zwłaszcza jeśli m.in. bezpieczeństwo obywateli, ochrona środowiska i dziedzictwa narodowego, czyli wartości istotne w planowaniu przestrzennym, są również chronione konstytucyjnie (art. 5, art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zakwestionowanego przez Sąd wojewódzki zakazu zabudowy na terenach rolnych, Sąd kasacyjny uznał za zasadne wyeksponować zagadnienie koniecznych do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymów ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, które w tej sprawie nie zostały rozważone. Tymczasem w świetle ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409) - zwanej dalej: u.o.g.r.l., każdy grunt rolny polega ochronie w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zakres i sposób tej ochrony zależy od klasy bonitacyjnej gruntów rolnych. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., zasadą jest zachowanie rolniczego charakteru gruntów rolnych. Każda bowiem zabudowa gruntów rolnych powoduje, że grunt ten przestaje pełnić swoją zasadniczą funkcję biologiczną związaną z produkcją żywności (tak wyrok NSA z 15.06.2023 r., II OSK 2140/20). Na tej podstawie Sąd kasacyjny wyraził stanowisko, że możliwość przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę powinna być ograniczona do zabudowań ściśle związanych z produkcją rolną i rzeczywiście niezbędnych do jej prowadzenia, a wykluczenie zabudowy na terenach rolnych, wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, nie musi oznaczać per se naruszenia prawa własności, ponieważ podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest w takim przypadku zachowana. Analizując uwarunkowania sądowej kontroli legalności przepisów planu miejscowego wprowadzających zakaz zabudowy na terenach przeznaczonych pod rolę, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że taka kontrola powinna uwzględnić zarówno dotychczasowe regulacje planistyczne w aspekcie tego, czy wskutek uchwalonego planu doszło do jakiejkolwiek zmiany w sytuacji planistycznej skarżących, jak również charakterystykę gruntów rolnych poprzez wskazanie ich klasy bonitacyjnej oraz wielkości, determinujących ewentualną możliwość i potrzebę skorzystania z obiektów kubaturowych umożliwiających czy ułatwiających produkcję rolną (np. zbiorniki, silosy itp.). Jednocześnie zdaniem tego Sądu, niedostatki uzasadnienia zaskarżonej uchwały czy argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargi nie zwalniały Sądu wojewódzkiego ze starań o ustalenie tych okoliczności i oceny kwestionowanych przepisów planu w ich świetle. W aspekcie proporcjonalności wprowadzonego zakazu powyższych warunków nie rozważono w niniejszej sprawie pomimo tego, że organ wskazywał na brak zmiany w sferze prawnej skarżących poprzez kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania ich nieruchomości przeznaczonych pod rolę w takim samym rozmiarze i na takich samych warunkach. W ugruntowanym orzecznictwie jest to okoliczność uznawana za istotną z punktu widzenia legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności (tak wyrok NSA z 14.02.2023 r., II OSK 402/20 i powołane tam judykaty). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie wykazali, aby dla prowadzenia działalności rolniczej na należących do nich nieruchomościach konieczna była zabudowa. Ponadto zdaniem Sądu administracyjnego w zaskarżonym orzeczeniu niesłusznie skupiono się na wytknięciu organowi uchybień, których nie popełnił. Z argumentacji organu nie wynika bowiem, aby bliskie sąsiedztwo terenów oznaczonych symbolem "MP", czy też przebieg przez tereny rolne linii wysokiego i średniego napięcia wraz z ich pasami technologicznymi usprawiedliwiały wprowadzony zakaz zabudowy na terenach rolnych. Wręcz przeciwnie organ przytaczając postanowienia studium nawiązał do relacji terenów RR z terenami MP wskazując, że w odległości 50 m od terenów MP na terenach RR możliwa byłaby zabudowa, ale obszar nieruchomości skarżących tego warunku odległości nie spełnia, co wykluczało dopuszczenie zabudowy na zasadzie opisanego wyjątku. Natomiast lokalizacja na terenach działek skarżących gęstej sieci linii wysokiego i średniego napięcia wraz ze stacją energetyczną tworzy uwarunkowania, które należało uwzględnić przy kompleksowej, a nie wybiórczej ocenie niezbędności wprowadzonego zakazu zabudowy na terenach rolnych nie bagatelizując przy tym odrębnych potrzeb ochrony strategicznych inwestycji celu publicznego. Ograniczenia związane z przebiegiem tych linii jawią się jako niezależne od powodów, które mogły lec u podstaw zakazu zabudowy budynkami i nowymi budowlanymi rolniczymi in genere na terenach rolniczych. Poza tym Sąd kasacyjny uznał, że stwierdzone przez Sąd wojewódzki naruszenie kwestionowanymi przepisami planu zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP jawni się jako całkowicie bezpodstawne, albowiem nie towarzyszy tej ocenie jakiekolwiek uzasadnienie z powołaniem się na argumenty nawiązujące do sytuacji planistycznej innych nieruchomości w strefie RR użytkowania rolniczego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu obu skarg Sąd wojewódzki został zobowiązany do dokonania szczegółowej oceny relewantnych dla niniejszej sprawy postanowień Studium, na podstawie analizy jego treści i rysunków, które pozyska do akt sprawy, oraz dokonania ponownej weryfikacji przy uwzględnieniu tych regulacji dopuszczalność wprowadzonego zakazu zabudowy na terenach rolnych, nie pomijając przy tym dotychczasowej sytuacji planistycznej działek skarżących oraz aktualnego sposobu ich wykorzystywania, rodzaju gruntów rolnych należących do skarżących, ich wielkości oraz możliwości i potrzeb inwestycyjnych w świetle urealnionych a nie abstrakcyjnych planów inwestycyjnych skarżących. Wskazana będzie analiza postanowień Studium w ich całokształcie odnoszącym się do kierunków polityki przestrzennej wyznaczonej w Studium i w jej kontekście ocena proporcjonalności wprowadzonego zakazu zabudowy wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Po zwrocie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 04.02.2026 r., zobowiązano pełnomocnika Rady Miejskiej do przedłożenia obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. (część tekstowa i graficzna) oraz wyrysów i wypisów (sporządzonych w czytelnej technice graficznej) ze tego Studium, odnoszących się do nieruchomości skarżących wskazanych w skardze. Przy odpowiedzi z 18.02.2026 r. pełnomocnik Rady przedłożył dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. – uchwała nr [...] z [...].02.2023 r, obowiązująca w dniu [...].06.2023 r., wypis i wyrys ze Studium odnoszący się do nieruchomości skarżących oraz fragment załącznika nr 3 do uchwały nr [...] (plansza Kierunki rozwoju przestrzennego) z dodatkowo oznaczonymi granicami działek skarżących. Na podstawie zarządzenia z 24.02.2026 r. wystąpiono do NSA o wypożyczenie akt planistycznych dotyczących uchwały Rady Miejskiej w P. z [...].06.2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P., które zostały przekazane do tego Sądu wraz ze skargami kasacyjnymi wniesionymi od wyroku tut. Sądu z 22.05.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 239/24. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy włączono do akt sądowych wydruk z Dziennika Urzędowego Województwa Dolnośląskiego (z 03.11.1999r. Nr 30, poz. [...]) w postaci uchwały Rady Miejskiej w P. z [...].09.1999 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P.(1) wraz z załącznikami graficznymi do tej uchwały, a także wydruki ze strony geoportal.gov.pl, dotyczące działek nr [...], [...], [...] i [...], które obrazują ich kontury glebowe i klasy bonitacyjne gruntu oraz aktualny sposób ich wykorzystania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Skargi okazały się niezasadne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...].06.2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P. Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r., poz. 662) - dalej: "u.s.g.", więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności. Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie skarżący są właścicielami działek o numerach nr [...], [...] (Z. D.) oraz [...] i [...] (M. S.), które w całości znalazły się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Ponieważ postanowienia planu miejscowego określiły kształt prawa własności poprzez dopuszczenie na tych nieruchomościach użytkowania rolniczego (§ 48 ust. 1 uchwały) – teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...].1.RR - z jednoczesnym wyłączeniem możliwości lokalizacji budynków oraz nowych budowli rolniczych (§ 48 ust. 4 uchwały), należało uznać, że interes prawny skarżących został naruszony, a skargi okazały się dopuszczalne. Jednocześnie nie można nie zauważyć, biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 09.12.2025 r., sygn. akt II OSK 269/25, że poza lakonicznym i tożsamym twierdzeniem w obu skargach, tu cyt.: "Skarżący prowadzi na wskazanych nieruchomościach typową dzielność rolniczą. Co roku, stale obsiewa wybranym przez siebie ziarnem, które we właściwym czasie kosi", żaden ze skarżących nie podał jakichkolwiek konkretów dotyczących niezbędności przy tego rodzaju działalności rolniczej, zlokalizowania na wskazanych gruntach budowli rolniczych, które ułatwiałyby jej prowadzenie, w tym deklarowanych w skargach płaskich magazynów zbożowych. Co istotne, skarżących oczekiwań w zakresie dokładnie takiego rodzaju zabudowy rolniczej nie zgłaszali na etapie procedowania skarżonej uchwały. Wprawdzie w toku procedury planistycznej, w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu, skarżący wnieśli uwagi (nieuwzględnione), to jednak M. S., wnosząc o wykreślenie zakazu lokalizacji budynków oraz nowych budowli rolniczych na działkach nr [...] i [...], zadeklarował zabudowę rolniczą w postaci hal i wiat itp. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie lokalizacji na nalężących do niego działkach farmy fotowoltaicznej (zob. pismo z 23.12.2021 r.). Z kolei Z. D., wnosząc o wykreślenie wskazanego zakazu i dopuszczenie zabudowy rolniczej na działkach nr [...] i [...], wniósł również o możliwości budowy na tych działkach farm fotowoltaicznych, a w przypadku gdyby nie została przywrócona możliwości zabudowy rolniczej, wniósł o przekształcenie tych działek pod zabudowę przemysłową (zob. pisma z 04.01.2022 r. i 23.03.2023 r.). Nie można zatem nie dostrzec, że skarżący na etapie procedury planistycznej zabiegali o zmianę przeznaczenia swoich nieruchomości. Dodatkowe wątpliwości na temat realnej potrzeby realizacji deklarowanych przez skarżących inwestycji dotyczących budowli rolniczych w tym budowy płaskich magazynów zbożowych budzi brak powołania się przez nich, poza wskazanymi w skargach gruntami, na posiadanie innych gruntów rolnych, które miałyby wchodzić w skład gospodarstwa rolnego. Nie dołączono przy tym do skarg, poza wypisami z ksiąg wieczystych jakichkolwiek dokumentów świadczących o prowadzeniu takich gospodarstw. Powyższa uwaga jest o tyle istotna jeśli się zwróci uwagę na stosunkowo niewielki areał powołanych w skargach gruntów rolnych. W przypadku Z. D. będzie to areał o powierzchni [...] ha, zaś w przypadku M. S. taka powierzchnia wynosi [...] ha. Zaznaczyć przy tym należy, że nie cały ten areał stanowią grunty orne, a więc uprawniane pod zboża. Wyłączyć bowiem należy powierzchnię działki nr [...], która stanowi łąki trwałe klasy II, czy też części działek nr [...] oraz [...], stanowiące łąki trwałe klasy III. Nadto nie można zapominać, że mamy do czynienia z gruntami przeznaczonymi do użytkowania rolniczego, które są położone na terenie aglomeracji miejskiej P., co z definicji znacznie ogranicza możliwości sytuowania budowli rolniczych wymienionych w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie. Powyższa konstatacja nie zmienia jednak tego, że skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. To zaś otwiera drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność skarżących. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Radę Miasta w P. skargi kasacyjnej wyrokiem z 09.12.2025 r., sygn. akt II OSK 269/25 uchylił wyrok tut. Sądu z 08.10.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 559/24 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "wykładni prawa" rozumie się jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie, jak przyjmuje się w judykaturze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 11.04.2014 r., sygn. akt II GSK 130/13). Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania przed sądem administracyjnym poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone (zob. wyrok NSA z 02.12.2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd w składzie ponownie ją rozpoznającym nie stwierdził przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 09.12.2025 r. sygn. akt II OSK 269/25. Oznacza to, że dalsze rozważania muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Obligowało ono tut. Sąd, wobec zarzutów obu skarg dotyczących sprzeczności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., do zbadania w pierwszej kolejności, jakie jest przeznaczenie działek skarżących w tym ostatnim dokumencie, albowiem ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zatem z treścią Studium obowiązującym w dacie podjęcia uchwały planistycznej, tj. [...].06.2023 r., poza północną częścią działki nr [...], która przeznaczona została pod tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz usług oznaczonych symbolem [...].MU, pozostała część tej działki oraz działki nr [...], [...] i [...], stanowią tereny z przewagą użytkowania rolniczego o symbolu 1.R. W przypadku terenów oznaczonych symbolem R, zgodnie ze Studium (Dział II rozdział 17.3 pkt 25 ppkt 6, s. 245), obowiązuje zakaz wznoszenia budynków, a nowe budowle rolnicze i obiekty małej architektury mogą być wznoszone wyłącznie w odległości do 50 m od linii rozgradzającej z terenem oznaczonym symbolem MP (zabudowa zagrodowa). Z powyższego wynika, że w wytycznych do planów miejscowych Studium nie zawiera całkowitego zakazu zabudowy gruntów przeznaczonych pod użytkowanie rolnicze. Dokument ten dopuszczona możliwość zabudowy gruntów o takim przeznaczeniu nowymi budowlami rolniczymi i obiektami małej architektury ale wyłącznie pod warunkiem, że taka zabudowa będzie w zbliżeniu (do 50 m) od linii rozgraniczających z terenami oznaczonymi symbolem MP (tereny z przewagą zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej oraz obiektów usług i produkcji niekolidujących z funkcją mieszkaniową). W przypadku działek gruntu wskazanych w obu skargach, nie występuje jednak takie zbliżenie. Żadna z tych działek nie znajduje się w odległości 50 m od linii rozgraniczającej z terenami oznaczonymi symbolem MP. Dalej przyjdzie wskazać, analizując postanowienia Studium dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a ponadto uwzględniając kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, że w wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako zasadę przyjęto przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych na niezabudowanych terenach rolnych dotychczasowej formy użytkowania tych gruntów, w tym z wyłączeniem prawa zabudowy, także na terenach, na których Studium przewiduje możliwość wprowadzenia zabudowy (Dział II rozdział 17.4 pkt 6). Uwzględniając powyższe zasady i kierunki kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w ocenie Sądu, dopuszczając rolne przeznaczenie części działki nr [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] z zakazem lokalizacji na nich budynków oraz nowych budowli rolniczych, Rada Miejska nie naruszyła postanowień Studium. Tym samym okazał się nieuzasadnionym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w Studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (por. np. wyrok NSA z 18.07.2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Ustalenia Studium nie muszą być przy tym przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chodzi o to aby nie były ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26.05.2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). W przypadku zaskarżonego § 48 ust. 4 uchwały, Sąd nie tylko nie dostrzegł takiej sprzeczności, ale uznaje, że przepis ten stanowi wypełnienie założeń Studium w zakresie ustaleń dla terenów z przewagą użytkowania rolniczego w zakresie możliwości lokalizowania na nich nowej zabudowy związanej produkcją rolniczą. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że ograniczenia wynikające z planu miejscowego są kontynuacją polityki przestrzennej gminy określonej w Studium, która w sposób jednoznaczny wyznaczyła kierunek zagospodarowania i użytkowania terenów użytkowanych rolniczo. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdza również aby kwestionowany skargą § 48 ust. 4 uchwały w jakimkolwiek stopniu zmieniał dotychczasową sytuację planistyczną skarżących. Zaskarżona uchwała, w części obejmującej teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...].1.RR, nie wprowadziła poprzez treść § 48 ust. 4 na tym obszarze nowych, jakościowo odmiennych zakazów, lecz utrzymała rozwiązania obowiązujące wcześniej. Zgodnie z planem miejscowym obowiązującym przed przyjęciem zaskarżonej regulacji planistycznej (chodzi o uchwałę Rady Miejskiej w P. z [...].09.1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P.(1)), działki nr [...], [...], [...] i [...] znajdowały się w zespole zainwestowania oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] UR,RZ. W ustaleniach obowiązujących określono przeznaczenie pod projektowany zespół działek rzemieślniczych i usługowo-mieszkalnych wzdłuż ul. [...]. Pozostałe tereny – ze względu na istniejące linie EE o ograniczonej dostępności inwestycyjnej – przewidziane zostały pod trwałe użytki zielone, intensywne uprawy. Ponadto plan miejscowy z 1999 r. przewidywał na południowo-zachodnim końcu ciągu projektowanej zabudowy rzemieślniczej możliwość sytuowania usług. W zakresie układu komunikacyjnego plan przewidywał dojazd na działkę nr [...] z projektowanej ulicy zbiorczej. Po śladzie polnej drogi – działka nr [...] – projektowany ciąg pieszo-rowerowy. W przypadku terenów korytarzy istniejących i projektowanych linii EE wskazywał na brak możliwości ich zabudowy, nakazując pozostawić trwałe użytki zielone, pola i plantacje. Jedynie w porozumieniu z zakładem energetycznym istniała możliwość sytuowania parkingów w sąsiedztwie projektowanej ulicy zbiorczej. Porównanie regulacji planistycznej z 1999 r. z regulacją poddanego obecnie sądowej kontroli planu miejscowego z 2023 r. pozwala wyciągnąć jednoznaczny wniosek o braku zasadniczych różnic pomiędzy tymi regulacjami. Tak jak w planie miejscowym z roku 1999, w obowiązującym planie miejscowym tylko stosunkowo niewielka część działki nr [...] posiada inne niż rolnicze przeznaczenie, tj. przewidziana została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną w tym z lokalami usługowymi oraz zabudowę usługową występującą zarówno łącznie jak i samodzielnie. W pozostałej i przeważającej części działka nr [...], tak jak działki nr [...], [...] oraz [...], stanowią tereny przeznaczone pod użytkowanie rolnicze (strefa użytkowana rolniczego RR). W obu porównywanych aktach planowania przestrzennego, lokalny prawodawca wykluczył, ze względu na tereny korytarzy istniejących i projektowanych linii EE możliwości ich zabudowy. W planie z 1999 r. w tym zakresie istniał wyjątek dotyczący możliwości sytuowania parkingów ale tylko w tych, które będą w sąsiedztwie projektowanej ulicy zbiorczej. Powyższy wyjątek nie dotyczy jednak działek należących do skarżących. Na terenie należących do nich działek ze względu na wskazane ograniczenia dostępności inwestycyjnej dopuszczono wyłącznie użytkowanie rolnicze. Z przedstawionej analizy wynika, że § 48 ust. 4 zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie ograniczył dotychczasowych uprawnień skarżących do korzystania z nieruchomości do nich należących i nie pogorszył realnej sytuacji planistycznej tych nieruchomości. Ponadto zachowanie spornego obszaru jako wyłączonego spod zabudowy budynkami oraz nowymi budowlanymi rolniczymi było w pełni uzasadnione zachowaniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych terenów, na którym taka zabudowa nie występuje. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczących przekroczenia granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności i naruszenia zasady równości, Sąd podkreśla, że gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną. Musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych. W aspekcie tych zarzutów skargi, idąc za stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 09.12.2025 r., sygn. akt II OSK 269/25 należy zwrócić uwagę na istotną determinantę procesu planistycznego jaką jest charakterystyka gruntów rolnych należących do skarżących. Przyjdzie wobec tego wskazać, że zgodnie z dokumentacją planistyczną, w tym prognozą oddziaływania na środowisko oraz powołując się na powszechnie dostępne dane udostępnione na stronie: geoportal.gov.pl, działki należąc do skarżących znajdują się w zwartym kompleksie gruntów rolnych o powierzchni [...] ha. W zasięgu działki nr [...], oprócz wskazanych wcześniej łąk ŁII występują grunty IVa klasy oraz grunty chronione IIIa klasy bonitacyjnej. W przypadku części działki nr [...] i działki nr [...] będą to grunty klasy IVa i IVb. W przewarzającej części tereny działki nr [...] oraz części działki nr [...] tworzą kompleks przydatności rolniczej nr [...] - zbożowo pastewny mocny. Działka nr [...] to przeważającej części kompleks przydatności rolniczej nr 5 - żytni dobry. W pozostałej części wymienione działki oraz działka nr [...] stanowią użytki zielone średnie. Rozpatrując zatem przydatność gleb do produkcji roślinnej, określoną za pomocą kompleksów rolniczej przydatności gleb, można powtórzyć stanowisko wyrażone w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej do projektu planu miejscowego (s. 19), że jakość rolnicza tej przestrzeni produkcyjnej jest średnia, tym niemniej mamy w tym miejscu do czynienia z areałem gruntów kompleksu żytniego dobrego, który wyróżnia się na tle pozostałych gruntów rolnych znajdujących się terenie gminy P. Jak wynika bowiem z dokumentu Studium, jakość [...] rolniczej przestrzenni produkcyjnej jest generalnie bardzo niska, głównie ze względu na słabą urodzajność gleb. Gleby kompleksów pszennego bardzo dobrego, pszennego dobrego oraz żytniego dobrego obejmują łączenie niewiele ponad 20% gruntów ornych, podczas gdy słabsze siedliska – żytnie oraz zbożowo-pastewne – ponad 60% (Dział I rozdział 6.2.1). Na podstawie takiej analizy i oceny, uwzględniając dokumentację planistyczną, w tym postanowienia współkształtującego treść planu Studium, a także biorąc pod uwagę uwarunkowania planistyczne dotyczące lokalizacji gęstej sieci linii wysokiego i średniego napięcia na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...].1.RR, nie można było w sprawie stwierdzić aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do arbitralnego przekroczenia granic władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności, czy też równości wobec prawa. Podkreślić należy, że instytucji władztwa planistycznego stanowi przejaw realizacji testu proporcjonalności sensu stricto, gdzie organ ingerując w prawo własności dokonuje tego w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela mając na względzie pozostałe determinanty procesu planistycznego. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (tak wyrok NSA z 23.11.2016 r., sygn. II OSK 418/15). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala ustalić motywy i racje dla których organ planistyczny wprowadził w przypadku należących do skarżących nieruchomości gruntowych zakaz lokalizacji nowych budowli rolniczych. Dotychczasowe zagospodarowanie tych działek oraz lokalizacja linii wysokiego i średniego napięcia nie predestynują ich do lokalizacji takich budowli. Zakaz wprowadzony mocą § 48 ust. 4 uchwały nie świadczy przy tym o nieuzasadnionym pozbawieniu skarżących możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności rolniczej. Podstawowa funkcja gruntów, czyli produkcja rolna, została zachowania. Wbrew poglądowi wyrażonego w skargach, możliwość dopuszczenia zabudowy gruntów rolnych należy traktować za wyjątek a nie regułę. W realach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzyła się okoliczności świadczących o niezbędności wprowadzenia takiej zabudowy. Co więcej, zidentyfikowano szereg istotnych okoliczności świadczących o konieczności zachowania rolnego charakteru gruntów rolnych. Jednocześnie należy wskazać, że nie uległa zmiana sytuacja planistyczna skarżących względem poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Obowiązujący wcześniej na tym terenie plan miejscowy z roku 1999 z całą pewnością nie przewidywał możliwości lokalizowania w tym miejscu budowli rolniczych. Ograniczenie własności dokonane przez Gminę w ramach władztwa planistycznego w przypadku zaskarżonego § 48 ust. 4 znajduje swoje uzasadnienie, służy bowiem ochronie konkretnych wartości, w szczególności tych wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wśród nich wymienić należy ochronę gruntów rolnych, jako istotnego elementu środowiska. Z tych powodów Sąd nie stwierdził nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego skarżących, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego skarżących, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle postawionych w skargach zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie – zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Dlatego należało stwierdzić, że Rada Miejska uchwalając § 48 ust. 4, nie przekroczyła w odniesieniu do działek skarżących granic władztwa planistycznego, zasady równości oraz zasady proporcjonalności, w stopniu, który miałby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego przepisu uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej objętych skargą działek gruntów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a., oddalił obie skargi jako niezasadne.