II SA/Wr 730/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. J. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia ... w przedmiocie zmiany uchwały Nr ... Rady Miejskiej w L. z dnia .... oddala skargę. Uzasadnienie: Przedmiotem skargi złożonej w tej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w L.z dnia ... w sprawie zmiany uchwały nr ... Rady Miejskiej w L. z dnia ... w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. "N.obszar A- S." zmienionej uchwałą nr ... Rady Miejskiej w L. z dnia ...r. w sprawie zmiany uchwały nr ... Rady Miejskiej w L. z dnia ... r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. "N. obszar A – S.". Z treści tej uchwały, jej §1 wynika, że z obszaru opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. wyłącza się część terenów zlokalizowanych w rejonie ul. W. oraz w rejonie ul. G. i Z.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. oraz art. 14 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej p.z.p. Jak wynika z akt sprawy nadesłanych do tut. Sądu w wykonaniu zarządzenia z dnia 25 października 2012r. w dniu 21 sierpnia 2012 r. P. J.złożył w biurze Rady Miejskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. W dniu 30 sierpnia 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr ... w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia ... r. w której nie uwzględniła owego wezwania. Odpis powyższej uchwały wraz z pouczeniem został doręczony skarżącemu w dniu 5 września 2012 r. Skarga na wskazaną na wstępie uchwałę, jak wynika z relacji organu została złożona osobiście w dacie widniejącej na prezentacie tj. 4 października 2012r. Wobec nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa P.J. złożył skargę na uchwałę z dnia 26 lipca 2012r. zarzucając zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa w szczególności art. 14 ust. 1, 2 i 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 5, art. 18 ust.1 oraz art. 28 ust. 1 p.z.p. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący końcowo przyznał, że obszary wyłączone spod opracowania planistycznego, w części stanowią jego własność, jest to grunt rolny sklasyfikowany jako III p. Podkreślił, że klasa gruntu, jego położenie w terenach podgórskich skazuje go praktycznie wyłącznie na uprawy łąkowe. Przyznał, że dokonane przez organ wyłączenie nie pozbawia go ( ani też nie ogranicza) jego uprawnień właścicielskich, ale w sytuacji wykazywanych naruszeń prawa materialnego w dotychczasowym procesie planistycznym, pozbawia go oraz innych właścicieli, potencjalnych inwestorów indywidualnych czy będących podmiotami gospodarczymi, możliwości podejmowania decyzji w tym zakresie. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza nie tylko jego subiektywnie pojmowany interes faktyczny, ale również interes społeczności gminnej poprzez istotne ograniczenie możliwości rozwoju gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W dniu 10 grudnia 2012 r. (w wykonaniu zarządzenia sędziego z dnia 5 grudnia 2012 r.) uzupełniono akta sprawy o dokumenty, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz.717 ze zm.) oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał – bezskutecznie – Radę Miejską L. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia opisanej na wstępie uchwały. Konstrukcja przywołanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Uwzględnienie skargi dotyczącej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny skarżącego wskazany z art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003r. (sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tak pojmowanego jego interesu prawnego lub uprawnienia. Podkreślić bowiem należy, że ani z treści skargi ani tym bardziej z treści samej uchwały, w następstwie której należąca do skarżącego działka nie znalazła się w obszarze opracowania miejscowego planu, nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jakikolwiek interes prawny strony skarżącej. Podnoszone w treści skargi zarzuty kwestionujące legalność zaskarżonej uchwały i zawarta tam argumentacja z przywołaniem orzecznictwa sądowego (co prawda poruszającego kwestię interesu prawnego w zaskarżeniu ale miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ) nie może odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że inicjatywa skargowa w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego należy, stosownie do art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ). do prokuratora, którego nie ograniczają przesłanki materialnoprawne, jak to ma miejsce w przypadku strony skarżącej. Taka zaś sytuacja wyłącza możliwość żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu poprzez stwierdzenie nieważności z wykorzystaniem skargi wnoszonej w warunkach art. 101 u.s.g. Wykazanie przez skarżącego, że ma interes prawny, który został naruszony w chwili wnoszenia skargi zaskarżonym aktem, otwiera dopiero Sądowi drogę do dokonania dalszej kontroli zaskarżonego aktu. Interes prawny winien wynikać z określonej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Tymczasem zaskarżona uchwała z istoty nie narusza interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego bowiem należąca do niego działka w następstwie tej uchwały nie znalazła się w terenie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właścicielowi nieruchomości nie przysługuje ochrona prawna w przypadku, gdy organ gminy nie objął tej nieruchomości sporządzeniem planu, przy czym przyczyny takiej decyzji organu gminy pozostają poza kontrolą sądu ( por. wyr. z dnia 8 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/GL 585/10 LEX nr 752882).Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, której zadaniem jest jedynie wyrażenie woli właściwego organu gminy w określeniu zamiaru uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmianą istniejącego planu. Konsekwencją zatem takiej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, a tym bardziej obszarze z niej wykluczonym, nie wypowiada się też w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka zatem, w tym konkretnym wymiarze nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów wprost, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie pierwotnie objętym procedurą uchwalania planu, a w zaskarżonej uchwale zmieniającej wyłączonych z opracowania miejscowego planu. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1p.z.p.). Wprawdzie art. 14 ust. 1 p.z.p. wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w ostatnim stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 p.z.p.). Wypada jednak podkreślić, że sporządzenie przez prezydenta miasta analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium nie podlega żadnym wymogom ustawowym (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 144).W rozpatrywanej sprawie nadesłane w dniu 10 grudnia 2012 r. dokumenty wskazują na realizację dyspozycji zawartej w art. 14 ust. 5 p.z.p. Skutkiem przedmiotowej uchwały było zatem jedynie wszczęcie procedury planistycznej. W żadnym razie nie przesądza taka uchwała w jaki sposób może zostać zagospodarowana nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, stąd też ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują na wykonywanie prawa własności. Z tego względu skoro indywidualny interes prawny skarżącego nie został naruszony wskutek wydania ocenianej uchwały, należy przyjąć, że nie został spełniony wymagany przez art. 101 ust. 1 u.s.g warunek, aby uznać skargę za skuteczną w aspekcie dopuszczającym dokonanie oceny merytorycznej takiego aktu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.