II SA/Wr 730/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2020r. sprawy ze skargi M. J. i W. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...].08.2019 r., podjętym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), postanowił wstrzymać użytkowanie części parteru budynku przeznaczonego na składnicę akt archiwum oraz I piętra na biura, położonego przy ul. [...][...] w [...] oraz nałożył na współwłaścicieli M. J. i W. J. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...].10.2019 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. J. i W. J., podnosząc, że prowadzone w sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazali, że według operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego w styczniu 1999 r. - już w tej dacie - budynek utracił dotychczasową funkcję przemysłowo-produkcyjną i stał się budynkiem, w którym zlokalizowane były pomieszczenia magazynowe i biura. W takim stanie prawym nabyli go obecni właściciele. Nie doszło zatem do zmiany sposobu użytkowania budynku i jego poszczególnych lokali. Zaskarżonym postanowieniem z [...].09.2019 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ II instancji wyjaśnił, że na postanowienia wydane w trybie art. 71a ust. 1 u.p.b., nie służy zażalenie, bowiem ustawodawca nie przewidział takiego środka kontroli instancyjnej (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie samowolnej, bez wymaganego zgłoszenia, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (stanowi pierwszy etap tego postępowania). Organ odwoławczy wskazał, że możliwość wniesienia zażalenia przysługuje na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 zd. drugie u.p.b.). W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili organowi II instancji brak zbadania opisanych w zażaleniu nieprawidłowości, które popełnił organ I instancji, wydając postanowienie z [...].08.2019 r., a które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Według skarżących, składając zażalenie na postanowienie organu I instancji, oczekiwali od organu odwoławczego zbadania czy zaskarżonego postanowienia nie wydano z naruszeniem prawa polegającym na braku uwzględnienia materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego wyceny nieruchomości przemysłowej - sporządzonego w styczniu 1999 r. Dokument ten dowodzi, że opisane w nim zmiany sposobu użytkowania budynku są ostatnimi - znanymi skarżącym - zgłoszonymi sposobami jego użytkowania. Budynek w dalszym zatem ciągu jest użytkowany w sposób, który został opisany w operacie. Wydanie w takiej sytuacji postanowienia z [...].08.2019 r., stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wobec takich naruszeń prawa obowiązkiem organu odwoławczego było przyjąć sprawę podmiotowo i umorzyć prowadzone postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Tymczasem zarzuty skarżących nie dotyczą wadliwości postanowienia organu odwoławczego ale koncentrują się na błędnym ustaleniu przez organu I instancji stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że doszło do samowolnej zmiany sposoby użytkowania nieruchomości, pomimo że dostarczone przez skarżących dowody temu przeczą. W związku z tym skarżący, składając zażalenie na postanowienie organu I instancji, oczekiwali od organu wyższej instancji zbadania nieprawidłowości w postępowaniu wyjaśniającym, co miało doprowadzić do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ w spornej części budynek jest użytkowany w sposób odpowiadający dotychczasowej jego funkcji. Organ II instancji prawidłowo nie rozpoznał merytorycznie zażalenia skarżących. Trafnie stwierdził, że zażalenie na postanowienie organu I instancji nie przysługuje. Postanowienie to wydano bowiem na podstawie art. 71a ust. 1 u.p.b. Ustawodawca nie przewidział wniesienia środka odwoławczego (zażalenia) na tego rodzaju postanowienie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na postanowienie służy zaś zażalenie jedynie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Zatem skoro przepis art. 71a u.p.b. - w przeciwieństwie np. do art. 48, art. 49b i art. 50 tej ustawy, nie stanowi o prawie wniesienia zażalenia, kwestionowanie jego prawidłowości możliwe jest dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji, kończącej postępowanie zgodnie z art. 142 k.p.a. Wówczas ocenie podlegać będzie cały tok postępowania i prawidłowość wdrożenia trybu z art. 71a u.p.b., a więc stwierdzenie, czy przedmiotowa część obiektu jest użytkowana w sposób legalny. Zatem dopiero od wydanej w sprawie decyzji organu I instancji przysługiwać będzie odwołanie, zaś decyzja ostateczna podlega kontroli sądowej po wniesieniu skargi przez uprawniony podmiot. Stąd też na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do objęcia kontrolą sądową postanowienia organu I instancji. Przyjdzie dalej zaznaczyć, że skarżący nie są pozbawieni ochrony procesowej do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie. Postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 u.p.b. ma bowiem charakter dowodowy, a co za tym idzie, może zostać zmienione w trybie art. 77 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu". Przypisanie postanowieniu dowodowemu szerokiego zakresu odwołalności oznacza zatem obowiązek organu administracji modyfikacji własnego postanowienia w tych wszystkich sytuacjach, gdy zachodzi potrzeba dopasowania zakresu gromadzonego materiału dowodowego do zmieniającej się dynamicznie sytuacji procesowej. Możliwość zastosowania art. 77 § 2 k.p.a. w celu zmiany lub nawet uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 u.p.b., pozostaje jednak w wyłącznej kompetencji organu, który wydał takie postanowienie. Nie ma więc prawnej możliwości "przejęcia sprawy podmiotowo" przez organ wyższej instancji i zastosowania art. 77 § 2 k.p.a. Ponadto nie można zapominać, że ramy procesowe wzruszenia postanowień wyznaczone zostały w art. 126 k.p.a. Zawarte w tym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 145 - 152 oraz art. 156–159 k.p.a. nie tylko że dotyczy postanowień, na które przysługuje zażalenie, ale także wyłącza w ogóle możliwe uchylenie lub zmiany jakichkolwiek postanowień na podstawie art. 154, art. 155 i 161 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).