II SA/Wr 731/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...], zawiadomiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o prowadzeniu przez W. G. robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 29 grudnia 1997 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. G. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej zabudowę wnęki z przeznaczeniem na przedsionek w budynku szeregowym w G. przy ul. [...] na działce nr A. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż budowany ganek powiększony został poprzez przesunięcie załamania ściany o 65 cm, a w konsekwencji powiększona została rozpiętość płyty żelbetowej nad podłogą oraz konstrukcji daszku nad gankiem, co stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, a powyższe roboty budowlane zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Od decyzji tej W. G. wniósł odwołanie, podnosząc brak podstaw faktycznych i prawnych do jej wydania, wywodząc, że dokumentacja sporządzona przez projektanta w roku 1997 obarczona była błędem technicznym, polegającym na oznaczeniu na szkicu połączenia segmentu nr [...], należącego do D. i K. T. oraz ganku na wysokości podłogi w linii prostej, podczas gdy faktycznie posiada on wysuniętą ścianę na odległość 65 cm. Błąd ten został skorygowany przez autora za wiedzą i zgodą Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., który wówczas nie żądał uzyskania nowej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, natomiast żąda jej po czterech latach od wybudowania ganku. Wskazał, że ustalenia PINB rozmijają się z prawdą, ganek został wybudowany zgodnie z dokumentacją, w której usunięto oczywisty błąd, a nadto nie nastąpiło powiększenie płyty żelbetowej nad podłogą oraz konstrukcji daszku nad gankiem, a podawane w decyzji wymiary są nieprawdziwe, gdyż długość ganku wynosi 2,75 m, a daszek nie przekracza 3m. Podniósł, że nikt nie mierzył długości ganku ani daszku. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść obowiązującego w dacie wydawania decyzji przepisu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i powołując się na treść uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 10 grudnia 2002 r., nr [...], wskazał, iż organ nadzoru budowlanego na podstawie oględzin stwierdził zrealizowanie inwestycji niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a dokonane odstępstwo zostało potwierdzone przez skarżącego. Podniósł, że w ocenie organu nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej dokonane zmiany są istotne, co uzasadnia uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, W. G. zarzucał nieważność decyzji, podając, że wadliwie oznaczono stronę, poprzez wpisanie, że odwołującym jest W. G. zamiast W. G. Ponadto zarzucił, iż błędnie został przedstawiony stan faktyczny, gdyż w wyniku pomiaru przez sporządzającego inwentaryzację geodezyjną powykonawczą ustalono długość ganku wynoszącą 2,75m i wymiary te są zgodne z dokumentacją projektową i pozwoleniem na budowę. Nie nastąpiło powiększenie ganku, zatem nie występują istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę. Poza tym podniósł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2002 r., nakazująca wykonanie ekspertyzy technicznej ganku, inwentaryzacji powykonawczej oraz sporządzenia nowego projektu budowlanego, powoływana w zaskarżonej decyzji, została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 lutego 2003 r. Stwierdził ponadto, iż w dniu 18 września 2002 r. zawiadomił Starostwo Powiatowe w G. o zakończeniu budowy ganku i garażu, dostarczając również dokumentację inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, przy czym przez organ nie został zgłoszony sprzeciw w trybie art. 54 ust. 1 prawa budowlanego. Wojewoda [...] wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe wywody i podając dodatkowo, że oczywista omyłka, dotycząca imienia skarżącego w decyzji z dnia [...], została sprostowana postanowieniem z dnia 12 czerwca 2003 r. Poza tym wskazał, iż wysunięcie zabudowy przedsionka w zabudowie szeregowej, przy ustalonej linii zabudowy jest istotnym odstępstwem od warunków wydanego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując badania oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należało stwierdzić, że skarga musi ulec uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącego. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego, jako materialno-prawna podstawa decyzji administracyjnych, wydanych przez organy obydwu instancji, podany został przepis art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis art. 36a ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zawiera zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymaga pozwolenia na budowę. W sytuacji braku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę proces budowlany będzie odbywał się z naruszeniem prawa, co oznacza konieczność zastosowania procedur określonych w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (wstrzymania robót budowlanych i legalizacja lub likwidacja odstępstw), po uprzednim uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Poza tym przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, co przesądza, że przepis art. 36a normuje sytuację wyłącznie "na przyszłość". Nie ma bowiem podstaw do wydawania pozwolenia na budowę w sytuacji gdy budowa została zakończona. Nie można też wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Z powyższych względów analizowany przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane stanowi w swej istocie potwierdzenie praktyki dokonywania różnych modyfikacji i zmian projektu budowlanego w trakcie budowy, a zatem na etapie wcześniejszym niż zakończenie budowy. Po zakończeniu robót budowlanych środkiem przeciwdziałania nieprawidłowościom budowlanym mogą być czynności wynikające z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Prezentowane stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażanym dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przepisu art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że uchylenie w oparciu o ten przepis pozwolenia na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne w sytuacji gdy budowa została już zakończona (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt I SA/Gd 1376/99 Mon. Prawn. z 2002 r., nr 19, poz. 868). Zważywszy, że proces inwestycyjny składa się z dwóch zasadniczych etapów, z których pierwszy – będący procesem przygotowawczym - prowadzony jest przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i zakończony zostaje zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz wydaniem pozwolenia na budowę, natomiast drugi – wykonawczy - prowadzony jest przez organy nadzoru budowlanego, spełniające rolę w rodzaju "policji budowlanej", czuwającej nad przebiegiem procesu budowlanego w sposób zgodny z przepisami prawa oraz utrzymaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, należy dojść do wniosku, że bezspornie każdy z organów prowadzących poszczególne etapy procesu inwestycyjnego jest uprawniony do samodzielnego prowadzenia postępowania i samodzielnej oceny przesłanek do wydawania decyzji w zakresie własnych kompetencji. Oddzielenie kompetencji organów określone jest przepisem art. 83 ustawy Prawo budowlane. Konkludując, trzeba stwierdzić, iż organ architektoniczno-budowlany posiada kompetencje do dokonania samodzielnego ustalenia i oceny przesłanek z art. 36a ustawy Prawo budowlane i nie może ograniczyć się jedynie do bezkrytycznego przyjęcia ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego i wydane postanowienie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, skoro są to dwa odrębne postępowania. Wprawdzie materiał dowodowy w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej mogą stanowić również dowody zebrane w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, nie zwalnia to jednak organów architektoniczno-budowlanych od powinności rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w trybie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W postępowaniu administracyjnym bowiem wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a. "w toku postępowania organy administracji państwowej stają na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Rozpatrując zatem odwołanie skarżącego organ II instancji obowiązany był sprawdzić okoliczności w nim podane. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych rozważań wynika, że dokonując oceny w zakresie możliwości wydania decyzji opartej o przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien w pierwszej kolejności ustalić czy doszło do zakończenia budowy. Dopiero negatywne ustalenie w tym zakresie umożliwia dokonywanie oceny pod kątem istotności istniejących odstępstw od pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do przeprowadzenia przez organy prawidłowego postępowania wyjaśniającego zgodnie z regułami gwarantowanymi przepisami procedury administracyjnej w kierunku wyjaśnienia czy i kiedy budowa ganku została przez skarżącego zakończona. Z lektury akt wynika, że organy, skupiwszy się wyłącznie na ustalonych przez organ nadzoru budowlanego odstępstwach od pozwolenia na budowę, pominęły całkowicie fakt, że skarżący przedłożył zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a następnie - wezwany przez Starostę [...] o uzupełnienie tego zawiadomienia - przedłożył dokumentację powykonawczą ganku oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, zaznaczając, że ganek został ukończony w grudniu 1998 r., co potwierdza również dołączona dokumentacja fotograficzna. Wskazane uchybienia powodują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zakres popełnionych błędów proceduralnych oraz związane z tym niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy stanowi, w ocenie Sądu, tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).