II SA/Wr 731/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. B.i J. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie rozbiórki ganku oraz zadaszenia nad gankiem oddala skargę. W dniu 27 września 2010 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania ,,w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S.w O., poprzez wykonanie zadaszenia nad parterową częścią budynku bez stosownych zgłoszeń i pozwoleń". Natomiast w dniu 23 listopada 2010 r. organ ten zawiadomił o wszczęciu postępowania ,,w sprawie samowolnej rozbudowy o ganek oraz zadaszenia nad gankiem, nad tarasem i nad balkonem" oraz wskazał jednocześnie, że postępowanie to zgodnie z art. 62 k.p.a. obejmuje swoim zasięgiem postępowanie w sprawie rozbudowy budynku poprzez wykonanie zadaszenia nad parterową częścią budynku. Kolejno organ ten na podstawie art. 56 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązał inwestorów do przedłożenia zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku o ganek z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz ekspertyzy technicznej. W uzasadnieniu wskazano, że nad gankiem wybudowano zadaszenie bez stosownego pozwolenia, co uzasadniało wszczęcie postępowania w dniu 27 września 2010 r. Jak ustalono, ganek również nie był objęty pozwoleniem na budowę budynku z 1977 r. Dlatego wszczęto postępowanie ponadto w sprawie tej rozbudowy oraz wykonania zadaszeń. Organ przyjął za inwestorami, że ganek wykonali w 1990 r., co uzasadnia stosowanie art. 37 ustawy z 1974 r. Osobno organ na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) zobowiązał inwestorów do wykonania określonych obowiązków w stosunku do nadbudowy polegającej na wybudowaniu zadaszeń nad gankiem, tarasem i balkonem, w terminie do dnia 31 maja 2011 r. Organ ustalił, że zadaszenia wykonano w 2010 r., co oznaczało samowolną rozbudowę budynku. Kolejno organ wezwał do wykonania tych obowiązków w terminie do 30 września 2011 r. Następnie organ na podstawie art. 51 ust. 3 prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w terminie 60 dni. Osobno organ na podstawie art. 81c ustawy zobowiązał inwestorów do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku o ganek oraz ekspertyzy technicznej tych robót. W uzasadnieniu organ pouczył o brzmieniu art. 37 i art. 40 ustawy z 1974 r. w związku z art. 103 prawa budowlanego. Kolejno organ zawiadomił na podstawie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu postępowania do dnia 29 lutego 2012 r., a następnie do dnia 31 marca 2012 r. Decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r. organ ten na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę ganku oraz zadaszeń nad gankiem, tarasem i balkonem. Według przytoczonych ustaleń wszystkie te roboty zostały wykonane w 2009 r. lub 2010 r. Inwestorzy nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy. Obiekt narusza § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W odwołaniu inwestorzy podnieśli, że nie dostarczyli wymaganych decyzji z uwagi na przedłużające się postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił opis przebiegu dotychczasowego postępowania oraz ustalenia faktyczne wynikające z czynności kontrolnych, zeznań i wyjaśnień stron. Stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. organ uzasadnił naruszeniem przez organ I instancji ,,przepisów prawa, a uchybienie to nie może zostać usunięte w ramach postępowania drugoinstancyjnego". Organ zakwalifikował roboty budowlane wykonane bez pozwolenia do rozbudowy budynku mieszkalnego. Uzasadniało to stosowanie art. 48 prawa budowlanego. Inwestorzy powinni udowodnić własne twierdzenia o wykonaniu o robót w 1990 r. Na mapie dla celów projektowych wykonanej w 2009 r. nie ma naniesionego ganku i zabudowy tarasu od strony ogrodu. Jednak nakaz rozbiórki wydany został przedwcześnie, przed umożliwieniem inwestorom wypełnienia warunków legalizacji, a głównie przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy lub nadbudowy budynku. Inwestorzy informowali o wszczęciu postępowań lokalizacyjnych i ich przedłużaniu się. Wymagało to zawieszenia postępowania rozbiórkowego (97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W toku postępowania odwoławczego inwestorzy uzyskali ostateczną decyzję lokalizacyjną do zadaszeń. Należyte przeprowadzenie procedury legalizacyjnej należy do organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący, będący właścicielami sąsiedniej nieruchomości, zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 138 k.p.a. Organ nie rozważył, że decyzja lokalizacyjna nie obejmowała ganku wybudowanego w odległości 1,5 m od granicy działki ich nieruchomości. Organ nie wymienił przepisów, których naruszenie uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Należało utrzymać w mocy nakaz rozbiórki w części dotyczącej ganku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszało art. 138 § 2 k.p.a. pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, na co trafnie zwrócili uwagę skarżący. Jak wiadomo, w art. 138 § 2 k.p.a. wymienia się przesłanki dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej, do których należy wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, gdy ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei z wymogu wskazania jedynie pewnych okoliczności, które powinny być wzięte pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wynika niedopuszczalność formułowania przez organ odwoławczy ocen materialnoprawnych w postaci wiążącej dla pierwszej instancji, w której ma się rozstrzygać w sposób nieskrępowany (art. 15 k.p.a.). Z punktu widzenia wymogów dopuszczalności decyzji kasacyjnej wystarczające było stwierdzenie bezpodstawnego niezastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jego skutkiem było przedwczesne załatwienie sprawy, czyli mające miejsce z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie było uchybieniem istotnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), że organ nie wymienił w uzasadnieniu decyzji wszystkich uchybień procesowych organu I instancji. Istotne było, że uchybienia te miały miejsce. Uchybień tych było więcej. Jak wskazano na wstępie, nadzór budowlany prowadził jedno postępowanie w celu jednoczesnego stosowania art. 37 lub art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 48 obecnie obowiązującej ustawy. Łączne rozpoznanie tych różnych spraw administracyjnych uzasadnił z powołaniem się na art. 62 k.p.a., co stanowiło nieporozumienie. Z jasnej treści art. 62 k.p.a. wynika, że próbuje się w tym przepisie uregulować współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, nie zaś łączenie spraw przedmiotowo różnych dotyczących tylko jednej strony. Zwraca uwagę, że połączenie spraw przedmiotowo różnych nie służy realizacji względów celowości (np. tzw. ekonomiki procesowej) oraz łamie zasadę ,,jedna sprawa – jedna decyzja", nawet gdy takie samo rozstrzygnięcie (nakaz rozbiórki) odnosić do różnych przedmiotów i wywodzić z różnych podstaw prawnych. Niewykluczone, że nawet w takich sprawach, połączonych jednolitą formułą rozstrzygnięcia wobec określonego adresata, niekoniecznie muszą brać udział te same strony (przykładowo w nin. sprawie skarżący uzasadniają istnienie interesu prawnego w sprawie samowolnego wybudowania ganku z zadaszeniem, nie wykazując zainteresowania sprawą zadaszeń). Jak wiadomo, podłożem sprawy administracyjnej jest zespół okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie określonego prawa materialnego (por. T. Kiełkowski ,,Sprawa administracyjna" s. 46-47, 77-78). W przypadku art. 48 prawa budowalnego i rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 i 3), podstawą nakazu rozbiórki jest (art. 48 ust. 4) niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48. Jak wskazano na wstępie, postanowienie takie zostało wydane wyłącznie w odniesieniu do zadaszeń. W pierwszej instancji organ nakładał na inwestorów obowiązki bez przywiązywania wagi do podstawy prawnej, bowiem stosował art. 81c (lub art. 56 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r.), a nawet art. 51 ust. 3 prawa budowalnego, czyli bez związku z przedmiotem postępowania i bez możności wykorzystania faktu niewykonania tych obowiązków do nakazania rozbiórki. Organ też nie powinien ponadto ograniczać czynności dowodowych do samych czynności kontrolnych (art. 81 ust. 4), które nie zastępują dowodu z oględzin (art. 75 § 1, art. 85 k.p.a.). W aktach sprawy znajdują się dokumenty, stanowiące podstawę istotnych w sprawie ustaleń bądź ocen, których nie można wyprowadzić z brzmienia tych dokumentów (decyzja o warunkach zabudowy nie zawierająca opisu tej zabudowy, odmowa pozwolenia na budowę nie określająca przedmiotu robót budowlanych). Uniemożliwia to Sądowi ocenę prawidłowości tych ustaleń lub ocen organu oraz uzasadnia zarzut nieprzestrzegania przez organy art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Organy nie powinny też w sposób nieumotywowany czy wręcz dowolny dokonywać zaliczenia samowolnych robót do ich określonego ustawowo rodzaju. Jak wiadomo, przepis art. 48 stosuje się do budowy wymagającej pozwolenia na budowę, czyli w szczególności do rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), ale już nie do przebudowy (art. 3 pkt 7 i 7a, art. 50-51) oznaczającej brak zmian zewnętrznych czy bryły obiektu budowlanego. Dokumentacja fotograficzna i techniczny opis wykonanych zadaszeń oraz precyzyjne określenie przez organ kryteriów przyporządkowania robót budowlanych inwestorów do danego rodzaju będą nieodzowne dla możności dokonania przez Sąd kontroli legalności tych ustaleń lub ocen. Miało mniejsze znaczenie zamienne używanie przez organy pojęć rozbudowy i nadbudowy, chociaż wymagana byłaby i tutaj precyzja, ale właśnie wykluczeniu przebudowy powinny poświęcić organy część ustaleń i ocen. Powinno mieć to znaczenie oczywiście w przypadku ustalenia, że poszczególne roboty zostały wykonane oddzielnie, w sposób samodzielny, nie zaś jako objęte jednym zamierzeniem inwestorów lub w jednym czasie (wówczas o kwalifikacji prawnej takich jednolitych robót decyduje ich element uzasadniający sankcję najdalej idącą). W omawianym zakresie przydatne być może orzecznictwo sądowe (por. wyroki VIII SA/Wa 752/11, II SA/Bk 668/11, II SA/Kr 1042/11, SA/Bk 139/11, II SA/Ol 184/11, II SA/Lu 521/10, II SA/Łd 839/10, II SA/Bk 313/10, II SA/Bd 809/08, II SA/Lu 934/07, II OSK 1927/06 – wszystkie w systemie Lex). Wymaga zastrzeżenia, że Sąd nie dokonał wiążących ocen materialnoprawnych (art. 153 p.p.s.a.), lecz wskazań procesowych zalecającej dokonanie pogłębionych ustaleń i rozważań przez organy w toku dalszego postępowania, dotyczących przedmiotu i kwalifikacji prawnych robót. Ocen takich nie powinien wyrazić i w istocie nie wyraził organ odwoławczy. Niewykluczone być może bowiem dokonanie nowych ustaleń lub ocen odnośnie daty wykonania części robót, co przykładowo wywoła potrzebę wydzielenia do odrębnego postępowania samowoli podlegającej przepisom prawa budowlanego z 1974 r. W nawiązaniu do zarzutów skargi należy wskazać, że w nin. sprawie nie było podstawy do rozstrzygnięć częściowych (art. 104 § 2 k.p.a.), o czym była już mowa. Wymaga podkreślenia, że przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych reguluje nie kwestie techniczno – budowlane właśnie, lecz cywilistyczne i zazwyczaj uznawany jest przez sądy administracyjne za w całości niekonstytucyjny, zaś ich stosowanie przez organy budowlane nie jest zalecane. Skarżący zresztą wyraźnie dopuszczają usytuowanie ganku budynku inwestorów w pobliżu granicy działek, o ile inwestorzy przedstawią decyzję o warunkach zabudowy. Okoliczności te również wymagają ponownego ustalenia i rozważenia przez właściwy organ. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.