II SA/Wr 732/01

Sygn. akt II SA/Wr 732/2001 WYROK W I MIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie : Przewodniczący : Sędzia WSA Sędzia NSA Asesor WSA Mieczysław Górkiewicz Julia Szczygielska Anna Siedlecka / sprawozdawca / Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i M. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych prac przy ulicy P. w W. do stanu zgodnego z prawem przez inwestora Zarząd Dróg i Komunikacji w W. I. uchyla zaskarżoną decyzję, I. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 10 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Sygn. akt II SA/Wr 732/2001 2 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nałożył na Zarząd Dróg i Komunikacji w W. obowiązek wykonania: 1. poręczy na zamontowanej drogowej barierze ochronnej typu SP-4 do wysokości 1,10 m od poziomu terenu, 2. balustrady o wysokości 1,10 m na wykonanej ścianie oporowej z prefabrykatów typu L, 3. odwodnienia skarpy poprzez nawiercenie otworów o średnicy 100 mm i zamontowanie ze spadkiem 5% od strony skarpy na zewnątrz rur o średnicy 75 mm na wysokości 0,20 m od poziomu terenu w odległości co 2,00 m, 4. naprawy nawierzchni asfaltobetonowej w ulicy i uszczelnienia nawierzchni przy krawężnikach w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. stwierdzono, że inwestor - A w W. odstąpił od warunków decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta W. w dniu [...]r. i wykonał roboty w sposób odmienny niż wynika to z zatwierdzonego "Projektu budowy zabezpieczenia korony ulicy Poleskiej'. Zmiany wprowadzone zostały bez należytego udokumentowania i bez zgody autora projektu a roboty prowadzone były bez udokumentowania przebiegu ich prac. Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] nałożony został na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy robót budowlanych. Inwestor dostarczył żądaną ekspertyzę wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego, w której stwierdza, że wykonane roboty zabezpieczenia korony ulicy Poleskiej w W. polegające na wykonaniu ściany oporowej z typowych elementów prefabrykowanych typu L oraz przebudowa skarpy z zachowaniem spadku 1:1 zapewniają bezpieczeństwo dla użytkowników drogi i przyległych nieruchomości pod warunkiem wykonania czynności, które określone zostały w osnowie decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, iż po wykonaniu wymienionych w decyzji obowiązków oraz uzyskaniu aprobaty tego organu możliwe będzie ubieganie Sygn. akt II SA/Wr 732/2001 3 się przez inwestora u Prezydenta Miasta W. o pozwolenie na użytkowanie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. B. zamieszkały w W. ul. P. [...]. Odwołujący podniósł zarzut dotyczący samowolnego zawężenia ulicy (drogi) z szerokości 4,5 m do 3,0 m i zagrożenia bezpieczeństwa w świetle wątpliwości co do jakości wykonanych robót a także stateczności skarpy ziemnej, ściany oporowej i tym samym bezpieczeństwa użytkowania ul. P. na przebudowanym odcinku. Odwołujący przytoczył przepisy, według których jego zdaniem, droga winna być szerokości 4,5 m a nie 3,0 m. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego M. B. nie był uznany przez organ I instancji za stronę w toczącym się postępowaniu w przedmiocie wykonania w sposób odmienny prac budowlanych związanych z odbudową ulicy P. w W . Jako osoba bezpośrednio zainteresowana przebiegiem prowadzonego postępowania w w/w sprawie, otrzymywał do wiadomości od organu I instancji kserokopie wydawanych decyzji administracyjnych z krótką informacja o przebiegu sprawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w wyniku kontroli przeprowadzonej w związku z interwencją M. B . Powyższe okoliczności nie przesądzają o fakcie uznania tej osoby za stronę postępowania. Ponadto, organ odwoławczy dodaje, że M. B. nie był również stroną postępowania przy wydawaniu, przez organ architektoniczno-budowlany, decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. B. nie ma w rozpoznawanej sprawie interesu prawnego lecz jedynie interes faktyczny. W związku z powyższym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe , zostało umorzone. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu na w/w decyzję wnieśli E. i M. B . Skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa , gdyż pozbawia ona strony możliwości obrony ich interesów w postępowaniu administracyjnym. Ponadto dodają, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek skarżących a nie z urzędu ( pisma z dnia [...] i [...]r.). Skarżący zostali uznani za strony postępowania, co wynika bezspornie z zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. Nr [...] o przeprowadzeniu oględzin. Swój interes prawny skarżący wykazali bowiem w Sygn. akt II SA/Wr 732/2001 4 obu w/w pismach zawiadamiających o zaistniałej samowoli. W pismach tych podkreślali, że niedopuszczalne jest aby zarządzający drogami realizował prace w sposób pogarszający dotychczasowy stan drogi, bez uzgodnienia z właścicielami działek przyległych, co jest sprzeczne z art. 5 Prawa budowlanego. Według zapisu planu zagospodarowania przestrzennego ulica P. jest drogą publiczną przylegającą bezpośrednio do budynków mieszkalnych, innych budynków i działek przeznaczonych pod działki budowlane. Posiada bardzo duży ruch pieszy związany z dojściem do centrum W. przez mieszkańców pozbawionych komunikacji miejskiej. Jako właściciele nieruchomości przy ulicy P. [...] obawiają się , wobec poczynionej samowoli, o pogorszenie bezpieczeństwa w zakresie pożarowym. Zawężenie ulicy do 3 m z 4.5 m i zalegalizowanie tego stanu prowadzi w konsekwencji do uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie drogi odbudowanej niezgodnie z prawem. Pozostawienie jezdni 3 - metrowej bez wyznaczenia dodatkowego chodnika dla pieszych, w bezpośrednim sąsiedztwie bardzo wysokiej i niebezpiecznej skarpy narusza prawo. Wobec powyższego wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania odwoławczego z uwzględnieniem wszystkich zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz czy organy orzekające przestrzegały przepisy prawa proceduralne w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Artykuł 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) stanowi, że decyzje lub postanowienia ulegają uchyleniu w całości lub części w razie stwierdzenia : a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sygn. akt II SA/Wr 732/2001 5 b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył prawo w stopniu określonym w w/w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. Organ odwoławczy powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołujący nie posiadają przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, albowiem nie posiadają interesu prawnego lecz jedynie interes faktyczny. Przy czym organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tylko faktem nie brania udział przez odwołujących w postępowaniu przed organem I instancji i w innym postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Z treści odwołania wynika natomiast, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie zweryfikował zapisów ekspertyzy co do stanu faktycznego sprawy. Autorzy ekspertyzy powołują się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej , twierdzą że szerokość jezdni winna wynosić 3,0- 3,5 m a pobocze 1 m i nie jest chodnikiem dla ruchu pieszego. Odwołujący zarzucają, że w ekspertyzie tej nie uwzględniono przepisów o drogach przeciwpożarowych w strefie zamieszkania, co dla nieruchomości odwołujących oraz ogrodów działkowych i pobliskiego lasu jest to jedyna droga dojazdowa. W świetle rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12. 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ) w § 14, jak podają skarżący, mowa jest o szerokości dojścia i dojazdu nie mniejszej niż 4,5 m ( gdy nie ma chodnika dla ruchu pieszego). Skarżący w naruszeniu tych przepisów oraz przepisów dotyczących ochrony ich własności nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym przy ul. P. [...] upatrują swój interes prawny, bowiem dojazd i dojście do domu, o które m. in. chodzi w sprawie poprzez istotną zmianę szerokości pasa jezdni zagraża ich bezpieczeństwu. Na swój interes zarówno faktyczny jak i prawny wskazywali już w pismach inicjujących wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, przez co zostali zawiadomieni przez organ I instancji jako strony postępowania do wzięcia udziału w oględzinach w dniu [...]r. W tej sytuacji skoro odwołanie zawierało zarzuty wskazujące na naruszenie interesu prawnego, a nie tylko faktycznego, organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać to odwołanie i ustosunkować się do przywołanych przez odwołujących przepisów oraz zgłaszanych również wcześniej zarzutów. Sygn. akt II SA/Wr 732/2001 6 Godzi się zauważyć, iż organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest organem merytorycznym i powinien poczynić własne ustalenia i rozważania na temat będący przedmiotem postępowania przed tym organem, a nie powielać tylko sugestie organu I instancji zawarte w piśmie przewodnim przesyłającym akta sprawy z dnia [...]r., bez analizy i oceny zgłoszonych zarzutów. Obowiązek taki wynika z ogólnej zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 K.p.a. W tej sytuacji umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie zostało uzasadnione własnymi ustaleniami i rozważaniami organu odwoławczego, co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wadliwość uzasadnienia polega w tym wypadku na tym, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji o zakwestionowanej treści w stosunku do skarżących. Organ odwoławczy nie zbadał w ogóle w tym przypadku potrzeby ochrony interesu skarżących. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę skarżący wykazali swój interes prawny w postępowaniu administracyjnym, chroniony art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, co zresztą we wstępnej fazie postępowania administracyjnego zostało prawidłowo zakwalifikowane przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. dopuszczającego skarżących do udziału w postępowaniu w czynnościach procesowych ( zawiadomienie o terminie oględzin z udziałem stron). Skarżący wykazali również , co jest niezbędna przesłanką, swój tytuł własności do nieruchomości nr [...] przy ul. P. w W., przylegającej do nieruchomości , na której jest realizowana przedmiotowa inwestycja. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, do których zalicza się niewątpliwie właścicieli działek graniczących z działką, na której realizowana jest inwestycja, wymaga aby osoby te uczestniczyły w toczącym się postępowaniu administracyjnym, jeżeli uważają że sprawa dotyczy również ich "uzasadnionych interesów". Wykazane naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniają, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.