II SA/Wr 736/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 23 § 1 i § 4, art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2016 r. poz. 599 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Starosty O. o nałożeniu na Z. B. grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w wysokości 10.000 zł. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy organ wojewódzki wyjaśnił, że w dniu 9 października 2013 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek Z. B. (zwanym dalej zobowiązanym) z dnia 8 października 2013 r., w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 166/7, AM - [...], obręb L., położonej na terenie J. polegających na budowie 8 tymczasowych kiosków. W dokumencie tym wskazano, że rozpoczęcie prac nastąpi 10 listopada 2013 r. natomiast rozbiórka ww. obiektów nastąpi - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - do dnia 14 marca 2014 r. Powyższe przepisy stanowią, że pozwolenia na budowę nie wymaga posadowienie tymczasowych obiektów budowlanych przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia, o którym mowa powyżej. Maksymalny czas użytkowania ww. obiektów wynosi 120 dni licząc od dnia rozpoczęcia budowy, który został określony w ww. zgłoszeniu. W przewidzianym w przepisie art. 30 ust. 5 ww. ustawy terminie, organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu, w związku z czym inwestor zrealizował zgłoszone roboty. W dniu 24 marca 2014 r. Starosta O. otrzymał, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) pismo Burmistrza J. z dnia 17 marca 2014 r., w którym organ ten stwierdził, że pomimo upływu terminu określonego w zgłoszeniu, ww. obiekty tymczasowe nie uległy rozebraniu. W związku z powyższym w dniu 17 kwietnia 2014 r. zawiadomiono zobowiązanego oraz jego żonę (zawiadomienie doręczono w dniu 23 kwietnia 2014 r.) o tym, że na dzień 7 maja 2014 r. wyznaczony został termin oględzin ww. nieruchomości. Oględziny wykazały, że na działce nr 166/7 znajduje się 6 drewnianych kiosków z czego w 3 z nich jest prowadzona działalność handlowa. W dniu [...] r. Starosta O., zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłał zobowiązanemu upomnienie wzywające go do wykonania obowiązku rozbiórki ww. obiektów tymczasowych pod groźbą skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Dokument ten został doręczony w dniu 10 lipca 2014r. pełnomocnikowi zobowiązanego i samemu zobowiązanemu w dniu 21 lipca 2014r. w trybie art. 44 k.p.a. (tzw. fikcja doręczenia). Po przeprowadzeniu w dniu 22 lipca 2015 r. ponownych oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się 5 drewnianych kiosków z czego w 4 z nich prowadzona jest działalność gospodarcza. W dniu [...] r. ponownie wystawiono upomnienie, w którym wezwano zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku (upomnienie doręczono dnia 14 października 2015 r. pełnomocnikowi zobowiązanego oraz w dniu 20 października 2015 r. samemu zobowiązanemu). Następnie w dniu 12 stycznia 2016 r. przeprowadzono ostatnie oględziny które potwierdziły, że na ww. nieruchomości znajduje się 5 kiosków. Organ zaznaczył, że zobowiązany ani jego pełnomocnik nie uczestniczyli w żadnych z przeprowadzonych oględzin pomimo, że termin drugich i trzecich oględzin był zmieniany na wniosek pełnomocnika zobowiązanego (pisma z dnia 18 czerwca 2015 r. oraz z 18 listopada 2015 r.) w związku faktem nieobecności zobowiązanego w kraju i chęcią uczestniczenia w oględzinach. O fakcie oględzin zawiadamiano ze znacznym wyprzedzeniem. W dalszych wywodach Wojewoda D. wyjaśnił, że w dniu [...]r. Starosta O. (zwany dalej organem egzekucyjnym - zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), mając na uwadze przepis art. 26 § 4 ww. ustawy, przystąpił z urzędu do egzekucji wystawiając tytuł wykonawczy nr [...], oraz wydając postanowienie nr [...], którym nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł. Jednocześnie organ wezwał go do wykonania ww. obowiązku oraz pouczył, że w razie jego dalszego niewykonywania zostanie orzeczony środek egzekucyjny wykonania zastępczego. Pełnomocnik zobowiązanego otrzymał ww. dokumenty w dniu 19 lutego 2016 r. natomiast sam zobowiązany w dniu 3 marca 2015 r. w trybie art. 44 k.p.a. W toku postępowania egzekucyjnego wniesione zostały zarzuty, których organ pierwszej instancji nie uwzględnił. Po rozpatrzeniu środków zaskarżenia zgłoszonych przez pełnomocnika zobowiązanego, Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie organu egzekucyjnego nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zgłoszonych zarzutów i na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. orzekł o zasadności części z wniesionych zarzutów oraz o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, którego one dotyczyły. Postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru którym umorzył, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, postępowanie prowadzone w celu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, nr [...] z dnia [...] r. Opisane wyżej postanowienia Wojewody D. nie zostały zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dnia 18 maja 2016 r. Starosta O. ponownie przesłał zobowiązanemu upomnienie wzywające go do wykonania opisanego wcześniej obowiązku (upomnienie to doręczone zostało dnia 20 maja 2016 r.). Wobec nie wykonania przedmiotowego obowiązku organ egzekucyjny wystawił dnia [...] r. tytuł wykonawczy nr [...], oraz wydał zaskarżone postanowienie. Przystępując do rozpatrzenia wniesionego zażalenia Wojewoda zauważył, że zostało ono oparte na zarzutach naruszenia: art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w postępowaniu prowadzonym na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego, oraz art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, co jest nieadekwatne do celu jakiemu ma służyć przedmiotowy środek egzekucyjny. Organ zaznaczył, że zasadność, wymagalność oraz fakt istnienia obowiązku rozebrania wskazanych w zgłoszeniu z dnia 8 października 2013 r. obiektów budowlanych oraz dopuszczalność zastosowania egzekucji administracyjnej nie była w ogóle kwestionowana. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów organ podniósł, że zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny ma obowiązek doręczyć zobowiązanemu również odpis tytułu wykonawczego. Dokument ten z uwagi na jego doniosłe znaczenie w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym winien spełniać wszystkie przesłanki określone w art. 27 § 1 ww. ustawy. Brak jakiegokolwiek z wymaganych elementów wskazanych w powyższym przepisie powoduje, że dany tytuł wykonawczy nie może stanowić podstawy prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wszczęcie egzekucji na podstawie niekompletnego tytułu wykonawczego jest niedopuszczalne jak również narusza wskazaną w art. 7 i art. 8 k.p.a. zasadę praworządności oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób zwiększający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. I SA/Gd 1254/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 1253/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. II GSK 24/11). W kontekście zarzutu wskazana w tytule wykonawczym nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz nieuwzględnienia w nim małżonki zobowiązanego z uwagi na skierowanie egzekucji na ich wspólny majątek tj. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, na której zostały posadowienie budynki, których rozbiórka jest przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego, Wojewoda zauważył, że informacje dotyczące egzekwowanego obowiązku wskazywane są w części B, pola od 1 do 5 - zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 650). Ponieważ obowiązek będący przedmiotem niniejszego postępowania wynika bezpośrednio z przepisów ustawy - Prawo budowlane (na co wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 1045/09) należało wypełnić jedynie pole 1 oraz 5 (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. sygn. IV SA/Wa 386/06). W treści pierwszego z ww. pól organ egzekucyjny wskazał na ustawę Prawo budowlane wraz z wówczas obowiązującym publikatorem tekstu jednolitego (obecnie jest to Dziennik Ustaw z dnia 8 marca 2016 r.), jak również na art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy. Natomiast w treści pola nr 5 organ wskazał, że treścią obowiązku jest rozbiórka obiektów tymczasowych. Zdaniem Wojewody nie sposób się zgodzić z argumentacją zażalenia, że organ wadliwie powołał się w tytule wykonawczym na przepisy ustawy - Prawo budowlane definiujące tymczasowy obiekt budowlany oraz na jeden z wyjątków wyłączających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zauważył, że wprawdzie przepisy ustawy - Prawo budowlane wprost nie stanowią o tym, że obowiązkiem inwestora jest rozbiórka wybudowanego przez niego obiektu tymczasowego w terminie wskazanym w zgłoszeniu, nie dłuższym niż 120 dni, niemniej jednak odmienna wykładnia przedmiotowego przepisu nie pozwalałaby odnosić go do tymczasowego obiektu budowlanego (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. II OW 73/10 oraz z dnia 14 maja 2013 r. sygn. II OW 13/13). Innymi słowy, tymczasowość obiektu budowlanego nierozerwalnie łączy się z obowiązkiem jego rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przez inwestora po upływie określonego terminu. Wykonanie tego obowiązku, w razie uchylania się przez podmiot zobowiązany, zostało przez ustawodawcę zabezpieczone egzekucją administracyjną. Tym samym oparcie przez Starostę O. egzekwowanego obowiązku o przepis art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane było w pełni uzasadnione (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. II OW 76/07). Organ II instancji nie podzielił także drugiego postawionego w zażaleniu zarzutu dotyczącego wskazania w tytule wykonawczym tylko zobowiązanego pomimo, że egzekucja będzie prowadzona z majątku wspólnego zarówno zobowiązanego jak i jego żony, wskazując, że oparte jest ono na błędnym przyjęciu, że prowadzona przez Starostę O. egzekucja jest skierowana na wspólny majątek zobowiązanego i jego żony tj. na prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Wojewoda zwrócił uwagę, że organ egzekucyjny w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia trafnie wskazał, że prowadzone postępowanie nie jest skierowane na majątek zobowiązanego lecz ma na celu wymuszenie po stronie zobowiązanego konkretne zachowanie się. W zgłoszeniu z dnia 8 października 2013 r. jako inwestora wskazano wszak zobowiązanego. Jego żona jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości na której zaplanowano inwestycję w związku z czym wraz ze zobowiązanym musiała złożyć oświadczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, niemniej przedmiot egzekucji dotyczy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości nie zaś samej nieruchomości. Zastosowany środek egzekucyjny jak i całe postępowanie, ma na celu usunięcie z tej nieruchomości obiektów tymczasowych, które nie zostały przez zobowiązanego w przewidzianym terminie usunięte lub przeniesione w inne miejsce. Prowadzona egzekucja nie dotyczy natomiast spełnienia innego roszczenia, które mogłoby być zaspokojone np. w wyniku ingerencji we wspólne prawa majątkowe zobowiązanego i jego żony. Powyższą argumentację potwierdzają postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 2/07 oraz wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. II SA/G1 635/11 (organ zauważył, że powyższe orzeczenia wydano co prawda, w związku z decyzją nakazującą rozbiórkę, niemniej jednak występuje w nich tożsamość stanu faktycznego z niniejszą sprawą w zakresie tego, że objęte rozbiórką budynki posadowione były na nieruchomościach stanowiących współwłasność inwestora i jego współmałżonka). Tym samym wystawienie przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego nr [...] wyłącznie na zobowiązanego było działaniem poprawnym. Podsumowując, organ wskazał, że kwestionowany tytuł wykonawczy nr [...] odpowiada dyspozycji art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z czym na jego podstawie może być prowadzona egzekucja administracyjna. Kolejne z podniesionych przez pełnomocnika zobowiązanego zastrzeżeń, dotyczyło naruszenia art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej, przewidzianej przez przepisy ww. ustawy wysokości, bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy i bez wcześniejszej analizy możliwości zastosowania innego, mniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Łd 608/13). Odnosząc się do tego zarzutu Wojewoda wskazał na art. 7 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej według którego, organ egzekucyjny może stosować tylko te środki egzekucyjne które są przewidziane przez niniejszy akt ze względu na charakter danego obowiązku oraz środki egzekucyjne bezpośrednio prowadzące do wykonania obowiązku i najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie organu, w niniejszej sprawie z katalogu środków egzekucyjnych wskazanych w art. 1a pkt 12 lit. b ww. ustawy, możliwymi do zastosowania - z uwagi na rodzaj obowiązku - są grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Organ nadzoru podzielił w tym względzie argumentację organu pierwszej instancji, który uzasadniając wysokość nałożonej grzywny wskazał na to, że winna ona skłonić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Zgodził się również z oceną, że maksymalną wysokość grzywny uzasadniał okres jaki upłynął od dnia gdy zobowiązany winien usunąć sporne obiekty czasowe (na dzień wydania rozstrzygnięcia zwłoka przekraczała 29 miesięcy) jak również jego dotychczasowa postawa mająca na celu jak najdłuższe czerpanie z ww. obiektów budowlanych korzyści finansowych. Wojewoda zgodził się, że na wysokość grzywny ma wpływ okoliczność, że może ona być nałożona tylko raz (art. 124 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a w przypadku dalszego niewykonywania obowiązku konieczne będzie zastosowanie wykonania zastępczego. Wojewoda wskazał także, że nałożona przez niego grzywna mieści się w granicach uznania określonego art. 121 § 2 ww. ustawy, której przepisy nie nakładają na organ egzekucyjny obowiązku uzależniania jej wysokości od możliwości finansowych zobowiązanego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. OSK 1148/2005 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1807/11). Podzielając przedstawioną wyżej argumentację, Wojewoda uznał – mając na uwadze przesłanki określone w art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - że organ egzekucyjny dokonał wyboru właściwego, a przy tym najłagodniejszego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego, co potwierdza bogate orzecznictwo sadów administracyjnych (patrz: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II SA/Po 539/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2008 r. sygn. II SA/Łd 735/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2014 r. sygn. II SA/Lu 42/14). Wskazał nadto, że zarówno w przypadku wykonania obowiązku przed uiszczeniem lub ściągnięciem grzywny jak i po dokonaniu ww. czynności podlega ona bądź umorzeniu na wniosek zobowiązanego (art. 125 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), bądź zwrotowi w całości lub z 75% (art. 126 ww. ustawy). Tymczasem koszty wykonania zastępczego, które w razie ich nieuiszczenia podlegają egzekucji w trybie przewidzianym dla należności pieniężnych (art. 134 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), mogą być umorzone tylko w razie wystąpienia jednej z enumeratywnie wyliczonych przesłanek (art. 135 w zw. z art. 64b § 1 pkt 10, art. 64c § 1 i art. 64e § 2 ww. ustawy) co z kolei może rodzić po stronie zobowiązanego ryzyko poniesienia większych kosztów niż wysokość nałożonej grzywny. Organ stwierdził, że zastosowanie wykonania zastępczego w pierwszej kolejności, zamiast grzywny w celu przymuszenia, co sugerował w treści zażalenia pełnomocnik zobowiązanego, jest możliwe w szczególnych przypadkach uzasadnionych tym, że np. nałożona grzywna na pewno nie doprowadzi do wykonania obowiązku (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Gd 113/13). Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w zażaleniu jak również zarzutach nie jest kwestionowane istnienie jak również wymagalność obowiązku rozbiórki ww. obiektów tymczasowych. Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym położona jest ww. nieruchomość (§ 14 ust. 2 pkt 3 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r., opubl. w Dz. U. Woj. D. z dnia [...] r., obowiązuje od dnia 21 marca 2014 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L. gmina J.. "MPZP [...]") jak i poprzedzające go studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r.) wyłączały możliwość posadowienia na ww. terenie budynków i tymczasowych obiektów budowlanych (z uwagi na charakter prawny studium oraz z uwagi na art. 30 ust. 5 w zw. z ust. 6 pkt 2 ustawy prawo budowlane nie było możliwe wniesienie przez Starostę O. sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia 8 października 2013 r.). Podsumowując Wojewoda stwierdził, że zaskarżone postanowienie zawiera elementy określone w art. 124 k.p.a. oraz jest zgodne z art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny działał w ramach granicy uznania administracyjnego, nie przekroczył maksymalnej stawki grzywny, jak również uzasadnił jej wysokość. Mając powyższe na uwadze organ II instancji wskazał, że przepis art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. które znajdują odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa możliwe do podjęcia przez organ rozpatrujący sprawę w II instancji rozstrzygnięcia. Jednym z nich jest wskazane w § 1 pkt 1 ww. przepisu utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przesłanką zastosowania ww. przepisu jest stwierdzenie przez organ II instancji, że zaskarżony akt administracyjny został wydany prawidłowo zarówno pod kątem prawa materialnego jak i procesowego. W ocenie organu wykazano, że zaskarżone postanowienie Starosty O. zostało wydane prawidłowo. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, pełnomocnik Z. B. zarzucił: naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji wydanego z naruszeniami przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uzasadniającymi jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie umorzenie postępowania pierwszej instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. z naruszeniem: - I., II. art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie na skarżącego grzywny za niewykonanie obowiązku wynikającego z wadliwego tytułu wykonawczego; - III. art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości nieadekwatnej do celu, któremu grzywna miała służyć, tj. w wysokości jej górnej granicy, w sytuacji w której nałożona została na skarżącego po raz pierwszy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 20 czerwca 2016 r. nie mógł stanowić podstawy do prowadzenia egzekucji, albowiem jego treść nie odpowiada wymogom stawianym mu przez art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przywołany przepis stanowi, że "Tytuł wykonawcy zawiera (...) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek (...).". W tytule wykonawczym wystawionym w dniu [...] r. przez organ pierwszej instancji o numerze [...] nie podano prawidłowo podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Wskazano jedynie przepis definiujący tymczasowy obiekt budowlany oraz przepis określający wyjątki od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Nie wskazano zaś, konkretnego przepisu, który stanowi podstawę egzekwowanego obowiązku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, tylko podanie przepisu jednoznacznie określającego rodzaj i zakres egzekwowanego obowiązku wyczerpywałoby dyspozycję pojęcia podstawy prawnej. W dalszych wywodach przywołał art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi: "Jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z Ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków." W oparciu o ten przepis stwierdził, że wskazanie w tytule wykonawczym zobowiązanego oraz jego małżonka jest konieczne także wówczas, gdy obowiązek nie ciąży na małżonku (małżonek nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), ale małżonek ponosi odpowiedzialność rzeczową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 146/05, LEX 201455; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 570/08, LEX nr 582793). Autor skargi zacytował także wyrok z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1698/11, LEX nr 1113411, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że: "Organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji z nieruchomości wchodzącej do majątku wspólnego zobowiązanej i jego małżonka (odpowiadającego majątkiem wspólnym na zasadzie art. 41 § 1 k.r.o.), jedynie w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przeciwko obojgu małżonkom zgodnie z art. 27c u.p.e.a.". Mając powyższe na uwadze, jak też to, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 166/7 AM - [...] obręb L. gmina J.. przysługuje na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej skarżącemu oraz jego żonie – B. B., pełnomocnik skarżącego stwierdził, że tylko na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przeciwko każdemu z małżonków lub na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko obojgu małżonkom można by było skutecznie prowadzić egzekucję administracyjną. Podsumowując pkt I i II zarzutów skargi, stwierdzono, że organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego grzywnę za niewykonanie obowiązku wynikającego z wadliwego tytułu wykonawczego. Niezależnie od powyższego autor skargi podniósł także, że nałożona została grzywna w maksymalnej możliwej wysokości, pomimo, że brak było przesłanek do wymierzenia skarżącemu grzywny w górnej granicy jej ustawowej wysokości. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że: "jakkolwiek grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, niemniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego" (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 608/13, LEX nr 1407365). Wskazując na art. 119 § 2 ustawy egzekucyjnej według którego "Grzywnę nakłada się (...) jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym." skarżący zacytował także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 608/13, LEX nr 1407365, w którym stwierdzono "W sytuacji, gdy grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek zamurowania otworu okiennego w ścianie budynku, ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny, która winna przymusić zobowiązanych do wykonania ciążących nań obowiązków, powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie wiązało się zamurowania jednego otworu okiennego (zakup materiałów + koszty robocizny), w tym wyważenie, czy zasadnym byłoby może zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i obciążenia kosztami jego wykonania skarżących. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia.". W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji arbitralnie wymierzył mu maksymalną grzywnę, nie zważając nawet na to czy jest ona adekwatna do kosztów rozbiórki obiektów objętych nie wykonanym obowiązkiem. Dlatego też uprawnione jest twierdzenie, że organ zastosował wobec środek o charakterze czysto represyjno-karnym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako u.p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 u.p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 ww. ustawy. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 u.p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego lub egzekucyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego, która odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. W razie braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 u.p.p.s.a. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania egzekucyjnego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia niezależnie od granic skargi i jej zarzutów nie stwierdzono innych uchybień tego rodzaju, że uzasadniałyby one wyeliminowanie kwestionowanego przez skarżącego aktu z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a). W ocenie Sądu oba orzeczenia odpowiadają w sposób dostateczny wymogom wynikającym z powołanej ustawy oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 144), które w postępowaniu egzekucyjnym znajdują odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, także ze względu na zarzuty skargi, że przedmiotem kontroli sądowej jest tylko postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia. W konsekwencji ocena Sądu ograniczona jest jedynie do rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny stanowiącego jedną z czynności organu podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. W skardze tymczasem sformułowano zarzuty skierowane nie tylko do postanowienia wymierzającego grzywnę ale także odnoszące się do postępowania egzekucyjnego. Zauważyć zatem należy, że według art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do art. 121 § 1 ww. ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Wyjątek, do którego odsyła art. 121 § 1 u.p.e.a., to egzekucja dotycząca spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego i stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. jest ona jednorazowa. W myśl z kolei art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu art. 122 § 1 u.p.e.a. wynika, że w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu doręczane są dwa akty, a mianowicie odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Takie akty doręczone zostały stronie także w niniejszej sprawie. Od każdego z wymienionych aktów przysługuje jednak inny środek zaskarżenia. W przypadku tytułu wykonawczego jest to prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś od postanowienia o nałożeniu grzywny służy zażalenie. Różny jest zatem przedmiot zaskarżenia obu aktów. Przedmiotem zarzutów mogą być tylko okoliczności wyczerpująco określone w art. 33 u.p.e.a., zaś w zażaleniu można powoływać okoliczności nie wymienione we wskazanym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. W zażaleniu tym, można podnosić jedynie te okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów (wyrok NSA z 13 października 2011 r, sygn. akt II OSK 1441/10, wyrok WSA z 28 września 2010r. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 780/10). Zgodnie natomiast z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązany może korzystać jednocześnie z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżącemu doręczono odpis tytułu wykonawczego nr [...] oraz postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżący uruchomił procedurę zaskarżenia tych czynności korzystając z prawa wniesienia zarzutów oraz z prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Pomiędzy ww. środkami zaskarżenia występują jednak istotne różnice. Zarzuty dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego i zasadniczo zmierzają do wykazania, że nie może ono się w ogóle toczyć lub jest przedwczesne (z wyjątkiem punkt 8) art. 33 u.p.e.a.). Natomiast zażalenie na zastosowany środek egzekucyjny – w założeniu ustawodawcy nie zmierza do kwestionowania zasadności prowadzenia egzekucji, jak również do podważenia rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego lecz do wykazania, że wybrany środek jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej (w tym wypadku o wysokość grzywny) – vide wyrok NSA z 10 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 518/11 - i może się koncentrować jedynie na kwestiach formalnych jego zastosowania. Mając na uwadze przedstawiony wyżej alternatywny system środków zaskarżenia zauważyć należy, że podnoszone w zażaleniu kwestie właściwe dla zarzutów, nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego w postanowieniu o wymierzenie grzywny, jak również skargi wniesionej do sądu na to postanowienie. Istotne także jest, że w kwestii zarzutów zgłoszonych wobec postępowania egzekucyjnego wypowiedział się już Starosta w postanowieniu z [...] r. o oddaleniu zarzutów oraz Wojewoda D. w postanowieniu z dnia [...] r. utrzymującym w mocy ww. postanowienie. Akt ten poddany został kontroli sądowej w sprawie o sygn. II SA/Wr 737/16. Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut oparty na twierdzeniu, że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 20 czerwca 2016 r., jako wadliwy, nie mógł stanowić podstawy do prowadzenia egzekucji albowiem jego treść nie odpowiada wymogom stawianym mu przez art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak też nie wskazano w nim obok zobowiązanego jego współmałżonki, nie podlegał rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Kwestie te odwołują się bowiem do okoliczności które podlegały już rozważeniu w ramach zgłoszenia zarzutów. Z art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika obowiązek stosowania przez organ środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, według katalogu tych środków zamieszczonego w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Z przepisów tych wynika obowiązek organu wyboru odpowiedniego środka, poprzedzony odpowiednimi ustaleniami w tym zakresie, połączony jednocześnie z uprawnieniem strony do kwestionowania wybranego przez organ środka egzekucyjnego, wymienionego w tym katalogu, w zależności od charakteru egzekucji. Możliwość podniesienia takiego zarzutu ogranicza się jednak jedynie do zakwestionowania wyboru odpowiedniego środka egzekucyjnego w trybie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. (wyrok NSA z: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1571/11, z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 oraz 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 38/10). Ustawodawca nie dopuszcza skutecznego podnoszenia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postępowaniu zażaleniowym (art. 122 § 3 in fine u.p.e.a). Oznacza to, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny ten argument nie może być skutecznie podniesiony W konsekwencji rola Sądu ograniczona została zasadniczo do weryfikacji, czy organ w ramach uznania administracyjnego ustalił w sposób adekwatny wysokość nałożonej grzywny – co obejmuje w istocie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 121 § 1 u.p.e.a. Skarżący kwestionuje bowiem nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości pomimo braku przesłanek do zastosowania grzywny w jej górnej wysokości. Wskazać zatem należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł., a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Oceniając wysokość nałożonej grzywny Sąd miła na uwadze, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 grudnia 201 Or., sygn. akt IV SA/GI 382/10, Lex Omega nr 758366). Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanych jedynie symboliczna. Grzywna jest środkiem zmierzającym bezpośrednio do egzekucji obowiązku, a jednocześnie najmniej uciążliwym z możliwych do zastosowania w sprawie. W myśl do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Wykonując obowiązek dobrowolnie, obowiązani unikają konieczności uiszczenia nałożonej grzywny. Również po uiszczeniu albo ściągnięciu grzywna nie przekształca się w środek o charakterze czysto represyjnym, nie jest wyłącznie sankcją za niewykonanie obowiązku i nadal może motywować zobowiązanego do jego realizacji. Zgodnie bowiem z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Z powyższych regulacji wynika, że odpowiednio wysoka grzywna jest środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do osiągnięcia celów egzekucji, a jednocześnie najmniej dolegliwym spośród wszystkich wymienionych przez ustawodawcę w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., w szczególności jest mniej uciążliwa od wykonania zastępczego. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że organy wybierając ten środek egzekucyjny, kierowały się zatem wskazaniami, zawartymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. Wysokość grzywny w sprawie niniejszej nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10.000 zł., zaś wywiedziono słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie nie mogło też pozostać poza uwagę organów i Sądu, że skarżący przez okres ponad 29 miesięcy uchyla się od obowiązku rozbiórki spornych obiektów i nie podejmuje czynności dla wykonania tego obowiązku. Jest to okoliczność istotna, przemawiająca za określeniem grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. Za wymierzeniem takiej kwoty grzywny przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Na te okoliczność słusznie zwrócono uwagę w obu kontrolowanych postanowieniach i są to zasadnicze okoliczności jakimi organ winien kierować się ustalając wysokość grzywny. W związku z powyższym organ nie musi badać, czy grzywna jest adekwatna do kosztów rozbiórki obiektów której to rozbiórki skarżący nie wykonał. Można sobie przy tym wyobrazić, że wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej nie spełniałoby zasadniczego celu jaki omawiany środek egzekucyjny ma osiągnąć, czyli przymuszenie do wykonania obowiązku we własnym zakresie. W ocenie Sądu, organy działając w ramach uznania administracyjnego wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej a nie innej wysokości grzywny stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). W świetle okoliczności sprawy, organy prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonej grzywny. Organy przy orzekaniu uwzględniły także adekwatne do stanu faktycznego poglądy orzecznictwa, które podziela również Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Uzupełniająco tylko należy zwrócić uwagę, że bez znaczenie dla rozpoznania sprawy pozostaje zawarta w skardze argumentacja związana z zaskarżeniem uchwały rady gminy zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego choćby już tylko z tego względu, że skarga na przedmiotową uchwałę została oddalona przez WSA we Wrocławiu a NSA oddalił skargę kasacyjną na wyrok sądu wojewódzkiego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a.