II SA/Wr 736/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego oddala skargę w całości. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 593/16 tut. Sąd uchylił decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy i nadbudowy śmietnika. W uzasadnieniu Sąd wyraził pogląd, że trafne były ogólny kierunek postępowania organów i treść ich zasadniczych ocen prawnych. Dotyczy to w szczególności oceny, że o ile śmietnik rzeczywiście stanowi obiekt małej architektury i jego budowa nie wymagała zgłoszenia lub pozwolenia, to już jego rozbudowa i nadbudowa, w wyniku której powstał budynek gospodarczy, wymagała pozwolenia na budowę. Organy nie wyjaśniły jednak należycie rozmiaru śmietnika przed rozbudową i nadbudową, w wyniku czego istnieją wątpliwości odnośnie przedmiotu nakazu rozbiórki. Organy pochopnie odstąpiły ponadto od wdrożenia procedury legalizacyjnej, skoro niezgodność robót z planem miejscowym nie była oczywista. Budowa komórki na opał przy budynku mieszkalnym, o ile nie została wyraźnie zakazana, może być bowiem zgodna z planem miejscowym określającym przeznaczenie terenu jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Z uzasadnienia wyroku wynikały zatem wiążące organy wskazania (art. 153 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), aby wyjaśnić dokładnie zakres samowoli budowlanej oraz wdrożyć procedurę legalizacyjną. Wypełniając te wskazania organ pierwszej instancji postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) zobowiązał skarżącego do przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, pod rygorem wydania nakazu rozbiórki. W odpowiedzi skarżący kwestionował zasadność postanowienia, ale twierdził również, że przebywa na długotrwałym leczeniu. Wobec niewykonania wskazania wymagającego ustalenia zakresu samowoli, organ uchylił zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. nakaz rozbiórki wydany z powodu nieprzedstawienia zaświadczenia. W toku dalszego postępowania organ pierwszej instancji wykonał to wskazanie i ponownie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 p.b. nakazał rozbiórkę. Organ ten nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez skarżącego, skoro nie zmierzały one do podważenia ustalonej podstawy nakazu rozbiórki. W odwołaniu skarżący reprezentowany przez adwokata nie zgłosił zarzutów wobec podstawy faktycznej i prawnej nakazu rozbiórki wydanego w nin. sprawie. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższą decyzje w mocy. Organ ustalił wykonanie w pierwszej instancji wskazań zawartych w powołanym wyroku. Podstawą prawną decyzji było niewykonanie przez skarżącego obowiązku legalizacyjnego (art. 48 ust. 4 p.b.). Skoro należycie ustalono obecnie zakres samowolnych robót i sformułowanie nakazu rozbiórki nie budzi wątpliwości co do jego przedmiotu, to decyzja pierwszej instancji była prawidłowa. Organ zawarł w uzasadnieniu decyzji szczegółowe ustalenia i oceny na ten temat. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty odwołania. Organ naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez nieprawidłowe zakwalifikowanie robót budowlanych do budowy i błędne ustalenie zakresu samowoli budowlanej oraz bezpodstawną odmowę przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z zeznać świadków i opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność przedmiotu samowolnych robót. Naruszył ponadto art. 3 pkt 4 p.b. kwalifikując powstały w wyniku robót obiekt jako budynek gospodarczy. Skarżący kwestionował ponadto zasadność postanowienia legalizacyjnego i potrzebę dołączenia zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym. Zarzucił w końcu naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niewątpliwie na obecnym etapie postępowania rozstrzygające znaczenie ma ocena, czy organy dostosowały się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Wskazania te (art. 153 p.p.s.a.) mając charakter wiążący, podobnie jak oceny prawne, zatem nie może być skuteczna skarga oparta na podważaniu ich prawidłowości. Skarga nie zawiera wprawdzie jedynie w tym przypadku istotnego zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., to jednak z jej uzasadnienia może wynikać, że zdaniem skarżącego organy nie dostosowały się w pełni do wskazania ścisłego określenia przedmiotu nakazu rozbiórki w oparciu o prawidłowe ustalenia. Wyłącznie ten zarzut wymaga więc rozważenia. Pozostałe zarzuty były oczywiście bezzasadne, jako niezgodne z wiążącymi ocenami i wskazaniami sądu. Wynika z tego podstawowy wniosek, że prawidłowa była podstawa prawna wydanego nakazu, skoro skarżący niewątpliwie nie wykonał obowiązku nałożonego w postanowieniu legalizacyjnym. Jak wiadomo przed jego wydaniem następuje wstępna ocena właściwego organu (w tym przypadku wymagana wyrokiem sądowym), że budowa jest zgodna z planem miejscowym. Ocena ta uzasadniona jest stwierdzeniem braku oczywistej niezgodności budowy z planem miejscowym. W przypadku wątpliwości ostateczną ocenę dokonuje organ gminy (art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.). Wówczas jednak samo niedostosowanie się sprawcy samowoli do obowiązku legalizacyjnego wywołuje stosowanie art. 48 ust. 1, czyli wydanie nakazu rozbiórki, o czym stanowi art. 48 ust. 4 p.b. Inaczej mówiąc, skoro organ pierwszej instancji nie mógł nie wydać postanowienia legalizacyjnego (art. 153 p.p.s.a.) oraz nie mógł nie wydać nakazu rozbiórki po stwierdzeniu niewykonania obowiązku przez skarżącego (art. 48 ust. 4 p.b.), to nie jest dopuszczalne dokonywanie obecnie oceny czy to zasadności postanowienia, czy to o zgodności budowy z planem miejscowym. Takie są właśnie skutki prawidłowego stosowania art. 153 p.p.s.a. w omawianym zakresie. W drugim zakresie związania, to jest prawidłowego sprecyzowania nakazu rozbiórki, skarżący wniósł o przesłuchanie świadków oraz dowód z dokumentów, których jednak nie dołączył. Na omawiane okoliczności organ pierwszej instancji przeprowadził dowody z oględzin, sporządzając szkic precyzyjnie określający zakres rozbudowy oraz dokumentacji geodezyjnej, której treść szczegółowo omówił w piśmie z dnia [...].03.2018 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącego. Wobec kwestionowania przez skarżącego mocy dowodowej tej dokumentacji organ ten uzyskał dodatkowo mapę geodezyjną z numeracją punktów granicznych. W decyzji pierwszej instancji uzupełniona dokumentacja geodezyjna została szczegółowo omówiona, jako precyzyjnie określająca rozmiar rozbudowy. Z kolei co do zakresu nadbudowy od początku nie było wątpliwości z uwagi na opisany sposób jej wykonania. W ocenie tego organu nie było więc potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów wnioskowanych przez skarżącego. W odwołaniu skarżący twierdził, że oprócz zeznań świadków celowe byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organ również wyraził pogląd, że dodatkowe dowody są zbędne, skoro omówiona dokumentacja geodezyjna precyzyjnie określa rozmiar obiektu przed rozbudową. Pogląd organu znajduje oparcie w art. 78 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Przy ocenie stosowania k.p.a. należało uwzględnić art. 16 noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. poz. 935), czyli stosowanie to w brzmieniu dotychczasowym. Skoro w dokumentacji geodezyjnej i podczas oględzin dokonanych przez pracowników nadzoru budowlanego dokładnie ustalono rozmiar obiektu przed rozbudową, to nieprzydatne były dowody osobowe na okoliczność zakresu rozbudowy, który wynika z pomiarów obiektu w obecnym stanie i porównaniu ich z jego poprzednimi parametrami. O ile poprzednie ustalenia w tym zakresie budziły wątpliwości Sądu, to po powtórzeniu i przeprowadzeniu dodatkowych dowodów, zakres samowoli nie budzi już wątpliwości, zaś przedmiot nakazu nie wywołuje zastrzeżeń. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.