II SA/Wr 736/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 9 VIII 2022 r. (SKO 4111/46/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania W. G. (dalej "skarżąca") – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia 7 VI 2022 r. (Nr 17/22) w sprawie ustalenia na rzecz M. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji wiaty magazynowo - składowej wraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na terenie działki geodezyjnej nr [...], obręb S., N. Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 7 II 2020 r. M. P. (dalej "inwestor") złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji wiaty magazynowo - składowej wraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na terenie działki geodezyjnej nr [...], obręb S., N. Burmistrz N. (dalej jako "burmistrz") trzykrotnie wydawał decyzję ustalająca warunki zabudowy na rzecz inwestora, jednak SKO na skutek odwołań skarżącej uchylało te decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie sporządzenia prawidłowej analizy zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich (decyzje SKO: z 8 VI 2021 r. nr SKO 4111/32/2021; z 15 XI 2021 r. nr SKO 4111/67/2021; z 7 III 2022 r. nr SKO 4111/22/2022). Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, w tym w zakresie analizy zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem inwestycji, burmistrz decyzją z dnia 7 VI 2022 r. (Nr 17/22) ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla wiaty magazynowo - składowej wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, niezbędną komunikacją wewnętrzną lub powierzchniami utwardzonymi oraz niezbędną infrastrukturą towarzysząca. W decyzji ustalono przy tym następujące parametry dopuszczalnej zabudowy: 1) funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu – usługowa; 2) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego: a) granice terenu inwestycji wyznaczone zostały na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji; b) nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi publicznej w odległości 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej gminnej (art.43 ust.l ustawy o drogach publicznych), wg oznaczenia w załączniku graficznym, wynikająca z przepisów odrębnych; c) w zakresie parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu ustala się: - powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 350 m2, - ustala się niezbędną powierzchnię biologicznie czynną - 10% pow. terenu inwestycji, - wysokość obiektu ustala się w zakresie od 3,0 do 6,0 m, - dach płaski bądź jednospadowy, o nachyleniu połaci do 15°, nie określa się wymogów dotyczących pokrycia, - nie ustala się szerokości elewacji frontowej - wiata nie stanowi budynku w rozumieniu przepisów odrębnych, 3) lokalizacja obiektu na działce musi uwzględniać kierunek prostopadły bądź równoległy do przyległej drogi (ul. [...]). SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 9 VIII 2022 r. (SKO 4111/46/2022) utrzymało decyzję burmistrza w mocy. Uzasadniając decyzję odwoławczą SKO powołało art. 61 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.), zwanej dalej "upzp", zgadzając się z burmistrzem, że w okolicznościach sprawy wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki obligujące do wydania decyzji pozytywnej. Przede wszystkim zaznaczono, że teren działki nr [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych, w sprawie wystąpiła przesłanka dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszana, tj. mieszkaniowa i gospodarcza, co oznacza, że planowana budowa wiaty jest zgodna z zastaną zabudową. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie doszło również do spełnienia przez inwestora pozostałych warunków przewidzianych dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 6 upzp, tj.: wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; teren zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne; planowane zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi. Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji odwołania, SKO wyjaśniło, że zamierzenie nie jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] XI 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N." – dalej jako "Studium". SKO podkreśliło, że Studium nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO. Podniosła przy tym, że według ustaleń Studium teren objęty kwestionowaną decyzją przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN). Tym samym nie ma podstaw do realizacji nieokreślonego obiektu budowlanego w postaci wiaty magazynowo -składowej. Nowa zabudowa powinna być bowiem dostosowana do zabudowy istniejącej już w sąsiedztwie. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że burmistrz od dwóch lat ponawia tę samą decyzję, od której wielokrotnie się odwoływała. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany. Jak wynika z art. 61 ust. 1, 2 i 3 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego albo wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 VII 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zasadniczą funkcją postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rozstrzygnięcie o dopuszczalności lokalizacji oznaczonej inwestycji w określonym miejscu z pozycji wymagań ładu przestrzennego. Normatywnym wyrazem tej funkcji jest zasada dobrego sąsiedztwa unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W myśl powołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" organ zobowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu terenu przeznaczonego pod inwestycję, do czego obliguje art. 61 ust. 5a upzp. Zgodnie z powołanym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem inwestora, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Prawidłowo sporządzona analiza wyczerpuje zasadniczą część ustaleń, do których zobligowany jest organ lokalizacyjny w świetle zasady prawdy materialnej określonej w art. 7 kpa. Jest to zatem dowód o charakterze kluczowym i obowiązkiem organu lokalizacyjnego jest zachowanie szczególnej staranności zarówno przy jego sporządzaniu jak i przy jego ocenie. Organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 kpa. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu. W okolicznościach sprawy organy nie wywiązały z wyżej określonego obowiązku. Znajdująca się w aktach analiza nie daje wystarczających podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora, mimo że na skutek poprzednich decyzji SKO była ona trzykrotnie modyfikowana. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że ani z treści analizy (w jej ostatecznej wersji), ani też z treści decyzji organów obu instancji nie wynika, jaki front działki inwestora nr [...] przyjęto za miarodajny do wyznaczenia obszaru analizowanego. Sąd zwraca uwagę, że teren inwestycji przylega do dróg z dwóch stron. Od strony wschodniej przylega on do ul. [...], zaś od strony południowej do ul. [...]. Wjazd na działkę znajduje się zaś w obrębie skrzyżowania obu tych dróg. W takim wypadku należało wyraźnie wskazać, która granica działki nr [...] została przyjęta jako jej front w rozumieniu art. 61 ust. 5a upzp. Co jednak najistotniejsze, bez względu na to, którą z tych granic należałoby przyjąć za front, w każdym przypadku wyznaczony w sprawie zakres obszaru analizowanego nie spełnia wymagań co do minimalnej wielkości obszaru analizowanego mającej wynosić trzykrotność długości frontu działki. Wyznaczony w kontrolowanej sprawie obszar analizowany nie spełnia ustawowych wymagań w zakresie minimalnej wielkości i już chociażby z tego powodu nie mógł on stanowić podstawy do wiarygodnych ustaleń w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Za nieprawidłowe należy także uznać przecinanie granicami obszaru analizowanego poszczególnych działek ewidencyjnych znajdujących się w obrębie granicy tego obszaru. W orzecznictwie utrwalone jest słuszne stanowisko, zgodnie z którym istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok NSA z 30 VI 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, czy z 25 IX 2019 r., II OSK 2359/18 – publ. CBOSA). Nie sposób zaakceptować dokonanej na etapie administracyjnym pozytywnej oceny wiarygodności sporządzonej analizy także z tego powodu, że jej zasadnicze ustalenia w zasadzie abstrahują od treści wniosku inwestora. Organy pominęły, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy nieruchomości o funkcji usługowej (magazynowo - składowej), co jednoznacznie wynika z treści wniosku. W takim przypadku w pierwszej kolejności należałoby zaznaczyć, które ze znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości posiadają funkcję usługową i jakie parametry zabudowy i zagospodarowania terenu tam występują. Tymczasem w sporządzonej dla potrzeb sprawy analizie wskazuje się, że zabudowa sąsiednia ma charakter "mieszany", zaś planowana wiata ma być uzupełnieniem i kontynuacją wielofunkcyjnego obszaru analizowanego. W analizie wskazano, że "mieszana" zabudowa sąsiednia to w części zabudowa "mieszkaniowa" w części zaś "gospodarcza". W analizie nie zawarto jednak istotnego doprecyzowania, czy ów "gospodarczy" element zabudowy ma charakter samoistny, rozstrzygając o gospodarczej funkcji nieruchomości, czy też tylko towarzyszy zabudowie mieszkaniowej, a więc umożliwia w istocie mieszkaniowe wykorzystywanie nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że w tym drugim przypadku należałoby raczej stwierdzić, że zabudowa sąsiednia ma pod względem funkcjonalnym charakter "mieszkaniowy" a nie "mieszany". Braki w tym zakresie uniemożliwiają wiarygodne rozpoznanie warunków zabudowy istniejących w sąsiedztwie i rozpatrzenie wniosku inwestora. Analiza budzi zastrzeżenia także pod kątem sposobu ujęcia w niej poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. W większości przypadków ograniczono się w niej wyłącznie do wskazania parametrów brzegowych, tj. najniższego i najwyższego. Nie powiązano też parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu z poszczególnymi nieruchomościami (wyjątek uczyniono w przypadku powierzchni zabudowy). Co więcej, analiza w ogóle nie wskazuje też wartości średnich dla poszczególnych parametrów. Takie ujęcie nie może być uznane za prawidłowe biorąc pod uwagę, że zasadniczo to występujące w sąsiedztwie uśrednione parametry zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią podstawę ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Wynika to jednoznacznie z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 VIII 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, ze zm.) – dalej "RWNZ". Uśrednione parametry, w szczególności w przypadku powierzchni zabudowy i jej szerokości, muszą być więc znane i jednoznacznie wynikać z analizy. Naturalnie w świetle wymagań wynikających z RWNZ organ lokalizacyjny może przy określaniu warunków zabudowy odstąpić od parametrów średnich, o ile wynika to z analizy. Należy jednak tę okoliczność wyraźnie wykazać, czego nie uczyniono ani w treści analizy, ani w motywach decyzji organów obu instancji. Nie było też w okolicznościach sprawy podstaw do odstąpienia od ustalenia dla wnioskowanej wiaty składowo - magazynowej parametru szerokości. Jakkolwiek wiata nie jest budynkiem, tak więc nie ma elewacji frontowej, to jest jednak bez wątpienia budowlą, wymagającą uprzedniego ustalenia warunków zabudowy, a więc i określenia jej zasadniczych parametrów urbanistycznych, w tym parametru szerokości. Nie jest to bowiem parametr obojętny z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. W rezultacie również i ten parametr powinien zostać uwzględniony zarówno w toku analizy, jak i w ewentualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co obligowało do uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) – dalej "ppsa". W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uzupełnić postępowanie dowodowe przy uwzględnieniu wyrażonej wyżej oceny prawnej, a następnie podjąć decyzję stosownie do wyników przeprowadzonych czynności dowodowych. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze należy przede wszystkim podkreślić, że zapisy zawarte w Studium nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie wyrażono trafny pogląd, że skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, to nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy powodują jej wygaśnięcie o ile wcześniej nie zostanie wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 18 XII 2019 r., II OSK 346/18 – publ. CBOSA). Tak samo nie ma w sprawie znaczenia, że burmistrz wcześniej wielokrotnie wydawał decyzje ustalające warunki zabudowy, od których skarżąca skutecznie się odwoływała. Sąd zwraca uwagę, że przyczyną wcześniejszych decyzji SKO uchylających decyzje burmistrza były jedynie błędy natury dowodowej, wymagające uzupełnienia. SKO w żadnej z poprzednich decyzji odwoławczych nie przesądziło o istnieniu podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z całą pewnością nieruchomość objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy stanowi teren, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zmiana sposobu zagospodarowania i zabudowy takiego terenu wymaga więc uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeśli na skutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego organy stwierdzą istnienie wszystkich przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, to organy zobligowane będą wydać decyzję pozytywną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i oplata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).