II SA/Wr 736/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 30 lipca 2025 r., nr SKO 4111/113/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości. W dniu 8 listopada 2024 r. T. J. (dalej: skarżący) wystąpił z 11 wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w N. na części działki nr [...] oraz wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na budowę drogi wewnętrznej na części działki nr [...]. Decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r. (nr 273/2025) Burmistrz B. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w N. na części działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej w obszarze analizowanym, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w granicach obszaru analizowanego, oprócz przedmiotowej działki, której dotyczy postępowanie, znalazły się nieruchomości znajdujące się w obr. N., tj. dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W obszarze analizowanym występuje jedna działka zabudowana o nr ewidencyjnym [...]. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działka o nr [...] stanowi grunty rolne zabudowane, o klasoużyku Br-ŁIV, RV, ŁIV, powierzchnia działki wynosi [...] m2. Na obszarze tej działki znajduje się zabudowa zagrodowa, w skład której wchodzi budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Z kolei objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego funkcja to zabudowa mieszkaniowa. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji wskazał, że zabudowa zagrodowa występująca w obszarze analizowanym nie może zostać uzupełniona nową funkcją, tj. zabudową mieszkaniową. Zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych – zdaniem organu pierwszej instancji – stanowi odmienny rodzaj zabudowy, nawet jeżeli jakiś budynek tworzący zabudowę zagrodową jest użytkowany na cele mieszkalne. Burmistrz wskazał, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Budynki te mają służyć przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowić miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Natomiast rozważając użyte w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pojęcie "gospodarstwa rolnego" niewątpliwie wobec braku definicji tego pojęcia w u.p.z.p. należy sięgnąć po definicję podaną w art. 55 k.c.: "Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Pojęcie zabudowy zagrodowej należy interpretować mając na uwadze zarówno rodzaj, jak i funkcję, jaką ma ona spełniać. W ramach takiej zabudowy - różnej rodzajowo od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy wielorodzinnej - budowa i użytkowanie budynków, w tym na cele mieszkalne, podporządkowane jest odmiennej funkcji terenu wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntów rolnych, z którymi pozostaje w ścisłym związku. Grunty rolne zabudowane albo niezabudowane w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), nie tracą takich cech do momentu formalnego ich wyłączenia z produkcji rolnej. Skoro zatem zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy np. mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ pierwszej instancji wskazał, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest rodzajowo różna od zabudowy zagrodowej; ma taki charakter, który nie da się pogodzić z rolną funkcją terenu, choćby z uwagi na fakt, że z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych winna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej. Planowana przez skarżącego inwestycja jest innego rodzaju i funkcji albowiem zamierza on zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny z infrastrukturą techniczną. Funkcja planowanego budynku nie będzie związana w żaden sposób z istniejącym w obszarze analizowanym rolnym przeznaczeniem gruntów. Taka inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, o którym mowa w ar. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyniku dokonanej analizy ustalono, że we wskazanym obszarze nie znajduje się żadna działka zabudowana, która umożliwiałaby określenie parametrów dla nowej zabudowy mieszkaniowej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Zamierzenie inwestycyjne nie realizuje zasady "dobrego sąsiedztwa", w związku z czym wymóg z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 30 lipca 2025 (nr SKO 4111/113/2025), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło zasadność twierdzeń organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu i znajdującej się zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, zabudowa zagrodowa występująca w obszarze analizowanym nie może zostać uzupełniona nową funkcją, tj. zabudową mieszkaniową. Przyjęło, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest rodzajowo różna od zabudowy zagrodowej, ma taki charakter który nie da się pogodzić z rolną funkcją terenu, choćby z uwagi na fakt, iż z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych winna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie poprawnie, sporządzona została analiza architektoniczno-urbanistyczna w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, której wyniki znalazły następnie odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i załączniku nr 2 i 4 (część opisowa analizy oraz wyniki analizy) pod kątem ustalenia charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W oparciu o przeprowadzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne nie realizuje zasady "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do zarzutu ograniczenia prawa własności, Kolegium wskazało, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją lokalizacyjną oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Kolegium, odmowa wydania warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu, stanowiącego część działki ewidencyjnej, nie wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie stanowi naruszenia prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Prawo własności może być ograniczone, w tym przypadku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem realizacja domu mieszkalnego, jednorodzinnego nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył do tut. Sądu skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna składająca się co najmniej z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz że ani jedna działka w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w wyniku czego zamierzenie inwestycyjne nie realizuje zasady "dobrego sąsiedztwa"; b) art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p, poprzez stwierdzenie, że przedmiotowy teren nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem; c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż zwrot "w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu" oznacza, iż w obszarze analizowanym znajdować się ma zabudowa tożsamego rodzaju co planowana, to znaczy, iż przy planowanej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej kontynuację funkcji oznaczać będzie jedynie obecność zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy warunkiem spełniającym tę przesłankę jest możliwość pogodzenia i dopasowania funkcji budynku planowanego z budynkami już istniejącymi; d) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności dające podstawę do wydania decyzji odmownej w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, uzasadniające odmowę wydania pozytywnej decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 6, 7, 7a, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie dowodów i oparciu decyzji na domniemaniach prawnych, w szczególności w zakresie uznania, że na analizowanym obszarze nie występują zabudowania umożliwiające ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dotyczącym wyznaczenia linii zabudowy, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych powinno nastąpić na korzyść wnioskodawcy; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia formalnego i prawnego decyzji, w szczególności nie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz nie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r. (nr 282/25) organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji stanowiącej drogę wewnętrzną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. 2024 r., poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonego aktu następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane kryterium legalności, tut. Sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie. Kontroli sądowej podlegała decyzja Kolegium z dnia 30 lipca 2025 (nr SKO 4111/113/2025), utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 24 czerwca 2025 r. (nr 273/2025) odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w N. na części działki nr [...]. Na wstępie należy zauważyć, że tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji, poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy cytowanej już u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarach wskazanych przez ustawodawcę. Przywołany przepis uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako jednego z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Dokonując takiej oceny należy zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie odwołał się do parametru funkcji zabudowy występującej na "większości" działek sąsiednich, względnie do funkcji występujących na "kilku" działkach sąsiednich. Wystarczy, aby "jedna" działka sąsiednia zabudowana była w sposób świadczący, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się dla nowej zabudowy na podstawie analizy stanu istniejącego. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd nie kwestionuje ich prawidłowości. Zarzutów względem prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego nie sformułował również skarżący. Mając na względzie – jak oświadczył w toku postępowania sądowego skarżący – że ostateczną decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r. (nr 282/25) organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji stanowiącej drogę wewnętrzną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], szerokość frontu terenu inwestycji wyniosła ok. 50 m, a uznano za nią część działki nr [...] przylegającej do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej nr [...]) za pośrednictwem projektowanej wewnętrznej drogi dojazdowej (część działki nr [...] objętej ww. ostateczną decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r., nr 282/25) po której odbywać się ma obsługa komunikacyjna terenu inwestycji oraz działek wewnętrznych oznaczonych nr [...], [...], [...] oraz [...]. Sporne było natomiast uznanie przez organy obu instancji, że planowana na części działki nr [...] budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spełnia wymogów kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu i jego zabudowy, gdyż występująca na obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa nie może zostać uzupełniona nową funkcją, tj. zabudową mieszkaniową. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego. W tym kontekście trzeba przede wszystkim zauważyć, że w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół terenu inwestycyjnego znajdują się grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa. Wprawdzie zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych (por. wyrok NSA z dnia: 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2813/19 czy 6 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1526/21 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji (odory, hałasy). W przypadku planowanej inwestycji Kolegium w pełni zasadnie - w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego - uznało brak spełnienia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, a co za tym idzie niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest analogicznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przyjęcie twierdzenia odmiennego i dopuszczenie planowanej przez skarżącego zabudowy powodowałoby na tyle istotną zmianę w ładzie przestrzennym obszaru analizowanego, że zabudowa ta stałaby się w istocie zabudową dominującą nad zabudową już istniejącą, stanowiąc wyznacznik dla ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach mieszczących się w tym obszarze (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia: 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 364/23 i 7 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 397/24). Podzielić należy więc stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 522/22, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zabudowa spornym domem mieszkalnym jednorodzinnym w ramach planowanej jednocześnie inwestycji zabudowy kolejnymi 10 domami jednorodzinnymi, na obszarze, gdzie występuje wyłącznie zabudowa zagrodowo-siedliskowa, stanowi nowy element w ukształtowaniu przestrzeni w obszarze analizowanym, co wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Tego rodzaju inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem parametry i wskaźniki architektoniczne planowanej inwestycji nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań, powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Tym samym słusznie wskazało Kolegium, że istniejąca wyłącznie zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a funkcja planowanego budynku nie będzie związana w żaden sposób z istniejącym w obszarze analizowanym rolnym przeznaczeniem gruntów. Z tego też względu brak było podstaw do podzielenia zarzutów skarżącego. Z przeprowadzonej analizy nie wynika zaś, aby w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, do której w zakresie kontynuacji funkcji mógłby nawiązać organ lokalizacyjny. Jak już wspomniano, na wyznaczonym terenie istniejąca zabudowa ma wyłącznie charakter zabudowy zagrodowej. Nie jest także uprawniona wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi czy interesem publicznym, za którym przemawia zachowanie ładu przestrzennego. Nieprawidłowe jest wywodzenie tego prymatu z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kluczowe znacznie dla prawidłowego odczytania znaczenia tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma bowiem istotne uwarunkowanie obiektywne. Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, w tym nie tylko z uwagi na ochronę interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych), ale również z uwagi na ochronę interesu publicznego (kwestię racjonalnego wykorzystywania przestrzeni). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 485/20). Sąd nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało przez organy administracji publicznej w zgodzie z przepisami k.p.a. Organy w sposób kompleksowy zgromadziły materiał dowodowy, niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i dokonały jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do prawidłowego zastosowania przepisów u.p.z.p. i podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy prawidłowo też wyjaśniło skarżącemu przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z jego aprobatą, nie świadczy o zasadności zarzutów w tym zakresie. Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. sformułowany wobec braku rozstrzygnięcia na korzyść skarżacego wątpliwości interpretacyjnych dotyczących braku występowania w obszarze analizowanym zabudowy umożliwiającej ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Należy wyjaśnić, że przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dotyczy przyznania stronie uprawnienia, a nie nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.