II SA/Wr 738/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Zespołu Usług Medycznych L. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 , art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), , art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) nałożył na W. Sp. z o.o. – inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie I piętra budynku przy ul. N. (...) we W., związanej z przystosowaniem części pomieszczeń do potrzeb przychodni lekarskiej obowiązek sporządzenia i przedstawienia: trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego ww. robót budowlanych, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zespół Usług Medycznych "A. Sp. z o.o. Wnosząc na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie inwestorowi rozbiórki elementu przy ścianie w osi "I", wykonanego niezgodnie z założeniami projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia (...) listopada 2013 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również S. Decyzją z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ podkreśla, że obowiązek nałożony na podstawie art., 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane może być nałożony na podmioty wymienione w art. 52 ustawy Prawo budowlane – na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Podkreślono, że Spółka Zespołu Usług Medycznych A. nie jest żadnym z tych podmiotów a zatem postępowanie nie dotyczy jej obowiązku prawnego. Organ odwoławczy wskazuje, że przez "interes prawny" w załatwieniu sprawy, należy rozumieć istnienie przepisu prawa materialnego, który przyznaje określonemu podmiotowi określone uprawnienie, przy czym uprawnienie to może być zrealizowane poprzez rozstrzygnięcie wydane w danej sprawie administracyjnej. O ocenie takiej nie decyduje jednak wewnętrzne przekonanie danej osoby (interes faktyczny), lecz przepis prawa materialnego. Interes prawny lub obowiązek prawny o którym mowa w art. 28 kpa musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. W przedmiotowej sprawie odwołujący wywodzi swój interes prawny z faktu zawarcia umowy najmu nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. ze Spółką z o.o. W. co zdaniem odwołującej Spółki czyni ją współinwestorem przebudowy. W analizowanej sytuacji należy podkreślić,że zgodnie z art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu określony czynsz. Umowa najmu jest stosunkiem zobowiązaniowym wiążącym tylko strony umowy. Nie wynikają z niej żadne obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym, które wpływałyby na sytuację prawną strony umowy. Nie wynikają z niej żadne obowiązki o charakterze administracyjnym. Roszczenia związane z postanowieniem dla danego podmiotu obowiązków administracyjnoprawnych wynikłych wskutek niewłaściwego wykonania umowy cywilnoprawnej przez drugą stronę umowy mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Samo jednak zobowiązanie wynikające z takiej umowy nie wywołuje skutku w postępowaniu administracyjnym gdzie strony ustala się według norm prawa materialnego. W zakończeniu uzasadnienia, organ wskazał, że najemca nie będący inwestorem nie może mieć wpływu na ustalenie obowiązku w postępowaniu administracyjnym w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Odwołująca spółka posiada w sprawie interes faktyczny, ale nie posiada interesu prawnego. O tym czy dany podmiot jest inwestorem w przypadku inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę decyduje treść pozwolenia na budowę a konkretnie wskazanie adresata decyzji uprawniającej do wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Na powyższą decyzję Zespół Usług Medycznych "A." Sp. zo.o. wniosła skargę, zaskarżając decyzję w całości. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie: 1) Art. 28 k.p.a. w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) maja 2018 r., nakładającej na inwestora W. Sp. zo.o. obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, dla inwestycji polegających na przebudowie I piętra budynku przy ul. N. (...) we W. na potrzeby przychodni lekarskiej; 2) Art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do niezasadnego przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną i w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych, 3) Art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie obowiązków skarżącej wynikających z umowy najmu nr (...), a przy tym nie uwzględnienie słusznego interesu strony; 4) Art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie przedmiotowej skargi w trybie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez: 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, 3. Wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) maja 2018 r. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazuje, że nie podziela stanowiska organu II instancji w zakresie ustalenia kręgu podmiotów, które mogą być stroną w postępowaniu mającym za przedmiot legalizację istotnych odstępstw od projektu budowlanego dokonanych w toku robót budowlanych jest określony wyłącznie w art.52 ustawy Prawo budowlane, przy dodatkowym jednoczesnym założeniu że inwestorem jest jedynie podmiot wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje bowiem nie tylko podmiotom wskazanym w art. 52 ustawy Prawo budowlane, ale i podmiotom, które wykażą, że mają interes prawny do udziału w takim postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Zdaniem strony skarżącej w analizowanej sytuacji nie ma żadnych powodów, aby wyłączyć w takim postępowaniu regulacje przepisu art. 28 k.p.a., szczególnie że z treści przedłożonej przez Skarżącą umowy najmu nr (...)a konkretnie z § 1 ust. 7 pkt 1) wynika, iż inwestycja polegająca na przebudowie I piętra budynku przy ul. N.(...) we W. na potrzeby przychodni lekarskiej, zostanie wykonana w oparciu o dokumentacje projektową zleconą i wykonaną na koszt Skarżącej (Najemcy). Strona skarżąca podnosi, że skoro decyzja organu I instancji nałożyła na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, to w istocie obowiązek ten został nałożony na skarżącą. Kolejno skarżąca podkreśla, że przepis art. 28 kpa nadaje uprawnienia strony nie tylko temu, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny, a również temu, kto żąda czynności ze względu na swój obowiązek. Z powyższego wynika, że strona skarżąca na podstawie art. 28 k.p.a. jest uprawniona do żądania czynności zarówno z uwagi na wyżej wykazany swój interes prawny, jak i z uwagi na swój obowiązek wykonania i dostarczenia żądanego przez PINB projektu. W podsumowaniu skargi, strona skarżąca wskazała, że skarżąca mająca obowiązek dostarczyć dokumentację projektową, stanowiącą podstawę realizacji robót budowlanych oraz mającą obowiązek wykonać własnym staraniem znaczną część prac adaptacyjnych, posiada interes prawny w postępowaniu o legalizację istotnych odstępstw od projektu dokonanego w trakcie realizacji robót budowlanych. Strona skarżąca podkreśla również, że interes skarżącej w niniejszym postępowaniu jest zatem osobisty, własny i indywidualny, zaś skarżona decyzja w sposób bezpośredni wpływa na sferę prawną Skarżącej – poprzez zobowiązanie jej do sporządzenia przedłożenia projektu zamiennego. Strona skarżąca wskazała również, że organ II instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. do tutejszego Sądu wpłynęło odpowiedź na skargę uczestnika postępowania W. Sp. zo.o. z prośbą o oddalenie przedmiotowej skargi. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. wniosek o dopuszczenie do udziały w postępowaniu w charakterze pełnomocnika złożyło S.z siedzibą w Ł. Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sąd postanowił celem rozpoznania złożonych wniosków odroczyć rozprawę na termin z urzędu. Ponadto wyznaczono pełnomocnikowi uczestnika postępowania termin 7 dni do odniesienia się do złożonych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2019 r. postanowił odmówić wstrzymania wykonania decyzji z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) r. oraz odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia S. z siedzibą w Ł. do udziału w sprawie. Na powyższe postanowienia strona skarżąca złożyła zażalenia, które zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 30 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok oddalający skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja umarzająca postępowania odwoławcze, zainicjowane odwołaniem Zespołu Usług Medycznych "L." Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) maja 2018 r. nr (...), nakładającej na W. Sp. z o.o. - inwestora robót budowlanych obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego (...). Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Podkreślić przy tym należy, że status strony w tym postępowaniu reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a, zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855). Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018). Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301). Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). A zatem przyjąć należy za orzeczeniami sądów administracyjnych - że jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonej w zakresie oddziaływania inwestycji będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania inwestycji. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne przed organem I instancji, zakończone decyzją z dnia 17 maja 2018 r., dotyczyło nałożenia określonych obowiązków w procesie naprawczym na W. Sp. z o.o. -inwestora robót, działającego w imieniu właściciela, którym nie jest strona skarżąca. Skarżąca swój interes wywodzi nie konkretnego przepisu prawa materialnego lecz z umowy najmu. Podnoszone więc przez skarżącą argumenty, mające na celu uznanie jej za stronę wnioskowanego postępowania, świadczyć mogą co najwyżej o interesie faktycznym skarżącej, który niewątpliwie posiada. Zauważyć przy tym należy, że nie wskazuje ona na normę prawa materialnego, z której wywodziliby przysługujące jej uprawnienia, lecz powołuje się na umowę cywilnoprawną, której problematykę regulują przepisy prawa cywilnego. W świetle powyższego, uznać zatem należy za organem, że skarżąca nie wykazała wymaganego art. 28 k.p.a. interesu prawnego, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że jest ona stroną postępowania w ww. sprawie. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że tylko w przypadkach oczywistych wypowiedź organu powinna przyjmować formę postanowienia z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. tj. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zawsze zaś wówczas, kiedy kwestia interesu wymaga ustaleń i merytorycznej oceny, organ winien rozpocząć fazę merytoryczną i ewentualnie - w razie negatywnego wyniku badania sprawy w omawianym zakresie - wydać decyzję o umorzeniu postępowania zażaleniowego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 30 kwietnia 2019 t. II SA/Bk 16/19, Lex nr 2655324 lub wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2019 r. VIII SA/Wa 341/19, Lex nr 2687155). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2019 r. II SA/Łd 950/18, Lex nr 2618916). Poczynione rozważania prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie narusza ona żadnego z przepisów powołanych w skardze. Decyzja organu II instancji zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz rzeczowe i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Organ odwoławczy dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, znajdujące pełne oparcie w materiale dowodowym oraz dokonał jego oceny. Tym samym, wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty nie mogły okazać się skuteczne. Reasumując, stwierdzić należy, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanej decyzji, przepisy prawa, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.