II SA/Wr 738/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w L. z dnia 23 kwietnia 1997 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Z. o opłatach za pobieraną wodę i odprowadzane ścieki - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwałą z 19.03.1997 r. w sprawie opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz par. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/ Rada Miejska w Z. w par. 1 uchwały ustaliła ceny za dostawę wody i odbiór ścieków przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunalne Spółkę z o.o. w Z.: 1/ dla gospodarstw domowych a/ za 1 m3 wody pitnej - 0,93 zł b/ za 1 m3 wprowadzonych ścieków - 1,47 zł 2/ dla pozostałych odbiorców a/ za 1 m3 wody pitnej - 1,76 zł b/ za 1 m3 wprowadzonych ścieków - 1,47 zł Z planu rocznego Rejonowego Przedsiębiorstwa Komunalnego Spółki z o.o. w Z. wynika, że ustalenie zróżnicowanych cen za 1 m3 wody oparte zostało na odrębnie obliczonych dla gospodarstw domowych i dla pozostałych odbiorców kosztach i wielkościach planowanej sprzedaży w 1997 r. Skalkulowane koszty utrzymania sieci i obiektów wodociągowych wyniosły dla gospodarstw domowych /rubryka pierwsza/ i dla pozostałych odbiorców /rubryka druga/: amortyzacja - 57.593 - 13.863 energia elektryczna - 152.637 - 36.739 płace i odpisy - 224.793 - 54.106 materiały, opał - 56.242 - 13.558 usługi obce - 24.317 - 5.852 koszty ogólne - 189.503 - 45.612 podatki, opłaty - 15,761 - 144.548 - 720.846 - 314.278 narzut z zysku 10 procent - 72.085 - 31.428 - 792.931 - 345.706 Powyższe koszty podzielono przez ilość m3 wody planowanej do sprzedaży dla gospodarstw domowych - 850.500 zł i dla pozostałych odbiorców - 195.600 zł. Obliczony w ten sposób iloraz, stanowiący cenę 1 m3 wody, wyniósł dla gospodarstw domowych 0,93 zł i dla pozostałych odbiorców 1,76 zł. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 23.04.1997 r. Wojewoda w L. na zasadzie art. 86 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność par. 1 uchwały Rady Miejskiej w Z. z 19.03.1997 r. Zdaniem Wojewody przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/ nie przewidują możliwości różnicowania stawek opłat za wodę, które powinny być oparte jednolicie na planowanych i uzasadnionych rocznych kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększone o narzut z zysku. W skardze na rozstrzygnięcie Wojewody Zarząd Miasta Z. podniósł, że istotną przesłanką ustalania cen za wodę jest wykorzystywanie pobieranej przez odbiorców wody dla celów bytowych i pozostałych. W dodatkowym zaś piśmie procesowym pełnomocnik gminy zarzucił, że Rada Gminy zróżnicowała w podjętej uchwale tylko stawki opłat za wodę, stawki opłat za ścieki pozostały w jednakowej wielkości 1,47 zł za jeden metr sześcienny. Podstawę prawną zróżnicowania cen za wodę stanowi par. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. Przepis ten ustala, że przy określaniu opłat za wodę uwzględnia się planowane roczne koszty. Według rocznego planu rzeczowego i finansowego Przedsiębiorstwa podatki i opłaty za pobór wody przez gospodarstwa domowe wynoszą 2,18 procent całości, natomiast dla pozostałych odbiorców 45,90 procent. Wielkości te uzasadniają zróżnicowanie cen za wodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w L. wniósł o oddalenie skargi. Na wezwanie Sądu skarżąca gmina przedstawiła uchwałę z 23.05.1997 r. o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych, stanowiących własność Państwa, pobiera się opłaty; nie dotyczy to wody pobieranej ze studni publicznych oraz wody do gaszenia pożarów. Przepis ten nie stwarza podstawy do ustalania cen za wodę i ścieki w zależności od przeznaczenia pobieranej wody oraz podmiotu pobierającego wodę lub odprowadzającego ścieki. Od opłaty za wodę z mocy ustawy zwolniona jest wyłącznie woda pobierana ze studni publicznych i woda używana do gaszenia pożarów. Artykuł 104 prawa wodnego ma również zastosowanie do urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych gmin, które według art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ przejęły jako zadania własne sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. W art. 107 ust. 3 prawa wodnego Rada Ministrów upoważniona została do określenia w drodze rozporządzenia zasad ustalania i poboru opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Państwa oraz stosowania ulg i zwolnień od tych opłat. Na podstawie tej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 4 lutego 1977 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 7 poz. 29/ i później rozporządzenie z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./. W par. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 lutego 1977 r. oraz w par. 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1986 r. określone zostały odmienne zasady ustalania opłat za wodę i ścieki dla gospodarstw domowych oraz dla pozostałych odbiorców, co umożliwiło różnicowanie opłat za wodę dla wymienionych grup odbiorców. Już jednak pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. powstały wątpliwości co do zakresu dopuszczalnego różnicowania opłat za wodę i gospodarstw domowych i dla pozostałych odbiorców. W wyroku z dnia 13 maja 1994 r. SA/Wr 382/94 /Wokanda 1994 nr 9 str. 40/ wyrażony został pogląd, że zróżnicowanie przez radę gminy opłat za wodę z urządzeń wodociągowych wsi dla określonych grup odbiorców wody - jeżeli w wyniku tego zróżnicowania określona grupa odbiorców obciążona zostanie opłatami skalkulowanymi poniżej średnich kosztów dostarczenia wody, a powstałą z tego tytułu różnicą obciążeni zostaną pozostali odbiorcy wody - nie znajduje podstawy prawnej w par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/, na podstawie którego podjęta została uchwała Rady Miejskiej w Z. z 19.03.1997 r., określone już zostały zasady ustalania opłat za wodę i za ścieki bez odróżniania gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców wody. Według par. 3 ust. 4 rozporządzenia, podstawę do ustalania tych opłat stanowią planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększone o narzut z zysku. Z przedstawionej Sądowi kalkulacji opłat za wodę, sporządzonej oddzielnie dla odbiorców domowych i pozostałych odbiorców wody, wynika, że bezpośrednie koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę, o których mowa w par. 3 ust. w 4 rozporządzenia, określone zostały jednolicie. Czynnikiem, który spowodował zróżnicowanie stawki opłat za wodę dostarczoną z wodociągów miejskich odbiorcom na potrzeby domowe oraz pozostałym odbiorcom na inne cele, jest ponoszona przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunalne opłata za pobór wody stanowiącej własność państwa. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych stanowiących własność Państwa pobiera się opłaty, które przeznacza się na Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Opłaty te ocenić należy jako obowiązkowe świadczenia o charakterze publicznym. Według art. 1 prawa wodnego, wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zasada ta ma zastosowanie również do nie wymienionych w art. 2 tego prawa wód podziemnych, pobieranych przez komunalne zakłady wodociągowe z ujęć podziemnych niezależnie od tego, czy grunty, na których ujęcia te zostały zlokalizowane, stanowią własność państwa lub własność gminy. W wydanym na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 prawa wodnego rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 125 poz. 556 ze zm./ stawki opłat za 1 m3 wody podziemnej pobieranej dla celów produkcyjnych /par. 3 ust. 5 i 6/ oraz dla celów socjalnych, zaopatrzenia ludności, utrzymania zieleni oraz czystości w miastach, produkcji płodów rolnych i hodowli oraz nawodnień rolniczych i leśnych /par. 5/ zostały wyraźnie zróżnicowane. Stawka opłaty za korzystanie z wód dla celów produkcyjnych jest wielokrotnie wyższa od stawki za wodę dostarczaną dla gospodarstw domowych. Z kalkulacji kosztów utrzymania sieci i obiektów wodociągowych, opracowanej przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunalne w Z., wynika, że o ile w ogólnej kwocie kosztów dostarczania wody /720.846 zł/ podatki i opłata za szczególne korzystanie z wód wynoszą 15.761 zł, tj. około 2 procent, to w kosztach wody na potrzeby produkcyjne /314.278 zł/ podatki i opłaty te wynoszą 144.548 zł, tj. około 46 procent tych kosztów. Przepis par. 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków nie wyszczególnia uiszczonych przez gminne zakłady wodociągowe opłat za szczególne korzystanie z wód jako czynnika kształtującego stawki za wodę dostarczonej z komunalnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę ludności i podmiotów gospodarczych. Opłaty za szczególne korzystanie z wód uiszczone przez komunalne zakłady wodociągowe ocenić należy jako związane z eksploatacją urządzeń wodociągowych, o jakiej mowa w treści tegoż par. 3 ust. 4 rozporządzenia, a wielkość tych opłat niewątpliwie w sposób istotny wpływa na koszty wody dostarczonej ludności i innym odbiorcom. Oznacza to, że składnikiem planowych i uzasadnionych rocznych kosztów utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę, o jakich mowa w par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/, są także uiszczone przez komunalne zakłady wodociągowe opłaty za szczególne korzystanie z wód, przewidziane w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Zróżnicowane w wydanym na podstawie art. 56 ust. 2 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 125 poz. 556 ze zm./ stawki opłat za wodę pobraną do celów produkcyjnych /par. 3 ust. 5 i 6/ oraz za wodę pobraną na cele socjalne, zaopatrzenia ludności, utrzymania zieleni oraz czystości w miastach, produkcji płodów rolnych i hodowli oraz nawodnień rolniczych i leśnych uzasadniają ustalanie przez rady gmin na zasadzie par. 3 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. zróżnicowanych stawek opłat za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla określonych grup odbiorców wody. Ujednolicenie stawek opłat za wodę dostarczaną przez komunalne zakłady wodociągowe spowodowało by przeniesienie na gospodarstwa domowe części opłat za szczególne korzystanie z wody dostarczonej innym odbiorcom na cele produkcyjne. Natomiast w par. 1 uchwały Rady Miejskiej Z. ustalone zostały jednolite stawki za wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Stwierdzając nieważność par. 1 uchwały Wojewoda w L. nie wyjaśnił w ogóle, z jakich przyczyn swoim rozstrzygnięciem objął także opłaty za ścieki. Na zasadzie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylić.