II SA/Wr 739/03

Sygnatura akt II SA/Wr 739/03 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. NR [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania organu I instancji dotyczącego nałożenia na M. S. obowiązku rozbiórki rowu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. G. [...] w S. B.; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu. Sygnatura akt II SA/Wr 739/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. nakazał M. S., jako inwestorowi, rozbiórkę (poprzez zasypanie i przywrócenie poprzedniego stanu terenu), rowu istniejącego na działce nr [...] przy ul. G. [...] w S. B.. Decyzje wydano na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane, a w jej uzasadnieniu organ l instancji podał, że rów został wykonany w latach [...] do [...] przez M. S., który przed przystąpieniem do robót nie zgłosił ich organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Organ l instancji zakwalifikował przedmiotowe roboty - jako budowę urządzenia melioracji szczegółowej, wymagającą takiego zgłoszenia. Od powyższej decyzji odwołał się M. S. wskazując, że przedmiotowy rów istniał już w roku [...] i służył do odbierania wód spływających okresowo (podczas opadów atmosferycznych) ze stoku (łąki) pochylonego w kierunku zabudowań odwołującego się. Do odwołania dołączono zdjęcie pochodzące - według oświadczenia M. S. - z lat czterdziestych lub pięćdziesiątych ubiegłego wieku, na którym widnieje przedmiotowy rów. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozstrzyganie spraw przez organy nadzoru budowlanego następuje wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. , nr 106, poz. 1126 ze zm.). Sprecyzowanie rodzajów spraw, dla których organ l instancji - powiatowy inspektor nadzoru budowlanego posiada kompetencje do władczej ingerencji (poprzez orzekanie obowiązków) nastąpiło w art. 83 ust. 1 powoływanej ustawy, l tak przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego są: - budowa obiektu lub prowadzenie innego rodzaju robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, - prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, - prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, Sygnatura akt II SA/Wr 739/03 - brak utrzymania obiektów w odpowiednim stanie technicznym lub estetycznym i użytkowaniem obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem, - zmiana sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, - katastrofy budowlane. Jeśli w toku postępowania organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak okoliczności wskazujących na wskazane powyżej naruszenia norm prawa budowlanego, powinien umorzyć postępowanie. Zgodność stanu faktycznego z przepisami prawa budowlanego lub stany obojętne z punktu widzenia prawa budowlanego (czyli znajdujące się poza zakresem tej regulacji prawnej) świadczą bowiem o bezprzedmiotowości postępowania. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stanowi o tym przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotowe roboty mają charakter jedynie bieżącej konserwacji, a nie robót budowlanych. Nie polegają one na wykonaniu (budowie) lub remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, lecz na oczyszczeniu rowu z roślin i ziemi. O istnieniu rowu w czasie znacznie poprzedzającym działania odwołującego się zakwalifikowane przez organ i instancji jako budowa rowu świadczą: protokół z [...] r. ze spotkania w Urzędzie Gminy, pisemne zeznania świadków i zdjęcie z lat czterdziestych, pięćdziesiątych lub wcześniejszych. Do przedmiotowych robót nie może mieć zatem zastosowania przepis art. 48 określający sankcję w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. remont urządzeń melioracji szczegółowych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (to jest organowi administracji architektoniczno -budowlanej), lecz udrożnienie rowu poprzez usuniecie z niego humusu i roślin nie może stanowić remontu, a jedynie czynność bieżącego utrzymania urządzenia w należytym stanie. Powyższe okoliczności wyłączają, zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie zasadność ingerencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego zakończenie postępowania pierwszoinstancyjnego w niniejszej sprawie powinno nastąpić poprzez Sygnatura akt II SA/Wr 739/03 jego umorzenie, brak bowiem było podstaw faktycznych dla decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. D. nie zgodził się ze stanowiskiem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakoby opisany na wstępie stan faktyczny nie mógł być rozpatrywany przez pryzmat przepisu art., 48 Prawa budowlanego. Wskazuje, iż przedmiotowy rów melioracyjny został wykopany koparką na głębokość ok. 1,5 m i szerokość 1m i nie odprowadza wody z łąki (stoku) tylko z drogi gminnej. Przed [...] r. droga ta była naturalnym ciekiem wodnym, zbierającym wodę z całego terenu i odprowadzającym ją do rzeki C., nie czyniąc nikomu szkody. Zmiana spływu wody nastąpiła na skutek wykopania w maju [...] r. rowu na działce siedliskowej nr [...], blisko zabudowań skarżącego, co powoduje systematyczne wyrządzanie mu szkód. Skarżący podkreślił, iż M. S. kopiąc przedmiotowy rów zniszczył stary system melioracyjny, służący do osuszania terenu. Skarżący kwestionuje fakt, jakoby ów rów istniał od [...] r., gdyż byłby on naniesiony na stosowne mapy. Wskazuje nadto, iż na rozprawach wodnoprawnych, które odbyły się w [...] r. nikt nie wyraził zgody na wykopanie przedmiotowego rowu i dlatego zasadna była decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę rowu i przywrócenie stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Sygnatura akt II SA/Wr 739/03 Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonując oceny zakwestionowanej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd uznał, iż nie może ona ostać się w obrocie prawnym, przede wszystkim z powodu naruszenia przepisów proceduralnych. Zgodnie z przepisem art. 105 KPA, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania może wystąpić na etapie postępowania przed organami pierwszej instancji, w trakcie tzw. Sygnatura akt II SA/Wr 739/03 postępowania międzyinstancyjnego, także na etapie postępowania odwoławczego, jak również w trakcie kontroli sądowej dokonywanej przez sąd administracyjny. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 KPA, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego; takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z 26 marca 1998r., II SA. 70/98, LEX 43205). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, które w doktrynie dzieli się na podmiotowe oraz przedmiotowe (por. J.Borkowski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000 r., s. 428). Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć w szczególności sytuację, w której z inicjatywą wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający statusu strony, a tym samym nie mogący skutecznie wszczynać określonego postępowania administracyjnego. Za klasyczną postać bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych uznaje się sytuację, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje (por. wyrok NSA z 1 marca 1984r., II S.A. 2085/83, ONSA 1984 nr 1, poz. 23). Dla oceny, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania z przyczyn, czy to podmiotowych, czy też przedmiotowych organ rozstrzygający winien był przede wszystkim przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy została wypełniona dyspozycja art. 48 Prawa budowlanego. W szczególności powinien był on w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, przynajmniej w sposób przybliżony, czas wykonania przedmiotowego rowu melioracyjnego. W tym celu organ II instancji, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 7 i 77 KPA, winien był podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu Sygnatura akt II SA/Wr 739/03 faktycznego; w szczególności winien zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy poprzestał na praktycznie oświadczeniu M. S. złożonym na spotkaniu w Urzędzie Gminy w dniu [...] r., zgodnie z którym istniał kiedyś rowek wykopany przez jego ojca, odwadniający tylko łąkę. Drugim dowodem, na którym oparto kwestionowane rozstrzygnięcie, było zdjęcie terenu, rzekomo wykonane w latach czterdziestych bądź pięćdziesiątych. Zdjęcie to ma wątpliwy walor dowodowy, albowiem trudno na jego podstawie przesądzić istnienie przedmiotowego rowu a nadto nie wiadomo, kiedy zostało ono wykonano. W tym kontekście Sąd pragnie podkreślić, iż dopiero pełne zebranie i wszechstronne rozpatrzenie całego materiału dowodowego może stać się podstawą do wydania poprawnego rozstrzygnięcia. Dlatego tez przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium winno w niezbędnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i należycie go zinterpretować i dopiero na tej podstawie wydać stosowne rozstrzygnięcie. W konkluzji Sąd stwierdza, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym i dlatego też – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy.