II SA/Wr 739/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2019r. sprawy ze skargi H. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako "organ") - po rozpatrzeniu odwołania H. K., Z. K., A. G. i J. J. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] (nr [...]) ustalającą, na rzecz M. Ż., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o garaż oraz balkon od strony ogrodu, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy O. na działce nr [...], AM-[...], obręb P. Powyższa decyzja jest drugą w sprawie. Pierwotna decyzja organu pierwszej instancji z [...] (Nr [...]), ustalająca warunki zabudowy, została w postępowaniu odwoławczym z przyczyn procesowych uchylona decyzją organu z [...] (SKO nr [...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Powodem decyzji kasacyjnej było naruszenie art. 24 kpa polegające na wydaniu decyzji przez osobę, która wcześniej wystąpiła w postępowaniu w roli biegłego - urbanisty. Obecnie organ uznał, że ponowna decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na utrzymanie w mocy, bowiem nie narusza istotnie przepisów procesowych i wystąpiły wszystkie przesłanki materialnoprawne dla ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.) – dalej jako "upzp". W szczególności w postępowaniu prawidłowo określono obszar analizowany (wyznaczając go na 60-80 m wokół terenu inwestycji, przy szerokości terenu inwestycji 12 m) i dokonano jego poprawnej analizy przez pryzmat funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W rezultacie trafnie ustalono, że dla planowanej inwestycji wystąpiła przesłanka dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowej 12 m (a więc obejmująca całą szerokość działki budowlanej) oraz współczynniku powierzchni zabudowy przekraczającym 0,33 (działki: nr [...] – co do szerokości elewacji; działki: [...] – co do powierzchni zabudowy). Biorąc zaś pod uwagę, że planowana przez inwestorkę rozbudowa budynku o garaż oraz balkon nie zmieni mieszkaniowej funkcji oraz pozostałych parametrów istniejącego budynku, należało – zdaniem organu – uznać, że przesłanka dobrego sąsiedztwa została spełniona. Organ przy tym gruntownie opisał przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy maksymalne parametry dopuszczalnej zabudowy, biorąc pod uwagę zabudowę sąsiednią i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 VIII 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ odniósł się też do przedłożonej w postępowaniu opinii architekta J. M. wyjaśniając, że nie można podzielić jej negatywnych wniosków co do braku przesłanki dobrego sąsiedztwa. Organ podkreślił przy tym, że ponad 60% budynków poddanych analizie zostało rozbudowanych. Także budynki poza obszarem analizowanym były rozbudowywane. Nie można więc – zdaniem organu - wywodzić, że w obszarze sąsiedzkim nie dokonywano rozbudowy budynków mieszkalnych. Organ dokonał również ustaleń pod kątem pozostałych przesłanek dopuszczalności określenia warunków zabudowy wymienionych w art. 61 ut. 1 pkt. 2-5 upzp, stwierdzając w rezultacie ich wystąpienie. Nie było też – w ocenie organu – podstaw do podważania decyzji pierwszej instancji z powodu niezapewnienia ochrony interesów osób trzecich, w szczególności poprzez zezwolenie na rozbudowę do granicy działki sąsiedniej. W decyzji lokalizacyjnej wyraźnie zastrzeżono bowiem obowiązek uwzględnienia przy projektowaniu rozbudowy przepisów prawa budowlanego, w tym warunków techniczno-budowlanych. Na etapie warunków zabudowy nie rozstrzyga się w sposób definitywny problematyki usytuowania budynku na granicy działki oraz zachowania linijki światła. Organ dokonał przy okazji analizy elementów treściowych decyzji pierwszoinstancyjnej przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 VIII 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z Nr 164, poz. 1589), stwierdzając prawidłowość decyzji także pod tym kątem. W końcowej części rozważań organ stwierdził, że prawidłowo zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego. Ustalenie stron postępowania, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Zauważył także, że wprawdzie w decyzji pierwszoinstancyjnej nie ustosunkowano się bezpośrednio do zgłaszanego przez strony dowodu z opinii architekta, to jednak wytłumaczono stronom zasadność wydania decyzji pozytywnej. Zresztą organ stwierdził, że sanował ten brak w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. K. i Z. K. (dalej jako "skarżący"). Zarzucono, że strony nie otrzymały zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i przystąpieniu do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co czyni zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w toku postępowania administracyjnego w pełni zasadnym bez konieczności dalszego argumentowania w tym zakresie. W ocenie skarżących w toku analizy dokonanej przez organ nie uwzględniono wielkości obszaru analizowanego, przyjęto minimalną wielkość obszaru analizowanego. Nadto – zdaniem skarżących – organ naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa, bowiem nie można przenieść istniejącej rozbudowy o szerokości elewacji 12 m (do granicy), dokonanej wiele lat temu w innym porządku prawnym na grunt analizy współczesnego stanu. Skoro nie ma w obszarze analizowanym i na osiedlu rozbudowy o garaż, czy o balkon, to organ nie powinien wydawać zgody urbanistycznej na taką inwestycję, zwłaszcza jeśli wskutek planowanej rozbudowy budynki w zabudowie bliźniaczej przekształcają się w istocie w zabudowę szeregową. W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu naruszenia przepisu procesowego, a to art. 10 § 1 kpa. Skarżącym zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu zarówno na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, co potwierdzają zawiadomienia, jakie skarżący otrzymywali w toku postępowania (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 10 III 2017 r., zawiadomienie o zakończeniu postępowania z 29 V 2017 r., zawiadomienie z 5 II 2018 r. o ponownym rozpatrywaniu sprawy w związku z kasacyjną decyzją odwoławczą oraz zawiadomienie z 10 V 2018 r. o postępowaniu odwoławczym). Skarżący zresztą czynnie w postępowaniu uczestniczyli składając pisma i wnosząc środki odwoławcze. Nie sposób w takich okolicznościach uznać, że nie zapewniono skarżącym możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się zaś do materialnoprawnego aspektu sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w tym przypadku wszystkie przesłanki obligujące organ lokalizacyjny do ustalenia warunków zabudowy. W pierwszej kolejności wypada odnieść się do zasadniczego w sprawie argumentu skargi, jakoby przyjęcie w kwestionowanej decyzji maksymalnej szerokości frontu do 12 m dla planowanej rozbudowy budynku naruszało ład przestrzenny, a więc przeczyło zasadzie dobrego sąsiedztwa. "Dobre sąsiedztwo" to pojęcie kluczowe w obszarze problematyki dotyczącej warunków zabudowy. Ujmuje ono w sposób syntetyczny jedną z przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zgodnie z powołanym przepisem co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przesłanka dobrego sąsiedztwa obejmuje więc swym zakresem wszystkie wskazane w powołanym przepisie elementy, tj.: istnienie w sąsiedztwie zabudowanej działki, kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej oraz kontynuację parametrów zabudowy sąsiedniej. Decyzja w sprawie warunków zabudowy jest instrumentem uwzględniającym niewątpliwie wymagania ładu przestrzennego. Jest jednak zarazem administracyjną formą reglamentacji konstytucyjnie chronionego prawa własności w zakresie zabudowy terenu (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). W obszarze decyzji w przedmiocie warunków zabudowy zogniskowany jest więc konflikt pomiędzy wymaganiami ładu przestrzennego a prawem jednostki do zabudowy własnego terenu. Konflikt ten rozstrzyga jednak ustawodawca na poziomie normatywnym. Zdecydował on bowiem w ramach art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, że pierwszeństwo należy przyznać prawu zabudowy, o ile tylko "co najmniej jedna działka sąsiednia" zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy planowanej przez inwestora. Ustawodawca nie odwołał się więc tu do parametrów urbanistycznych występujących na "większości" działek sąsiednich, względnie do parametrów występujących na "kilku" działkach sąsiednich lub chociażby do parametrów uśrednionych. Wystarczy, by "jedna" działka sąsiednia zabudowana była w sposób nawiązujący do parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Co więcej, organ lokalizacyjny "zobowiązany" jest ustalić warunki zabudowy, o ile spełnione zostaną przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 upzp. Oznacza to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany, zaś inwestor dysponuje roszczeniem o wydanie decyzji pozytywnej, ilekroć spełni przesłanki ustawowe (zob. art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp). Dobre sąsiedztwo identyfikowane jest przy pomocy parametrów określonych ustawowo w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w szczególności parametru funkcji, gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi tu zatem o ramowe parametry urbanistyczne a nie o powtarzalność pojedynczych elementów architektonicznych czy funkcji użytkowych. Innymi słowy z zasady dobrego sąsiedztwa nie wynika, że jeśli inwestor zamierza rozbudować budynek o garaż i balkon to na działkach sąsiednich też musi istnieć garaż i balkon. Wystarczy, by na działkach sąsiednich istniała zabudowa o takich gabarytach i funkcji, która pozwala stwierdzić, że planowana inwestycja nie wykracza poza parametry zabudowy już występujące w sąsiedztwie, w rezultacie czego nie powstanie architektoniczna dominanta. Trudno w takich warunkach odmówić racji organowi, który wskazuje, że wzorzec dla rozbudowy budynku mieszkalnego o szerokości elewacji do 12 m wyznacza już zabudowa istniejąca na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji oraz na działce kolejnej (nr [...]). Na działkach tych poszerzono elewacje istniejących budynków aż do granicy. W efekcie elewacja frontowa istniejących budynków uległa poszerzeniu do 12 m, co obejmuje całą szerokość tych działek. Podobnie w przypadku innych działek sąsiednich, tj. działki nr [...],[...] i [...]. Bez znaczenia jest, czy rozbudowa służyć ma celom garażowym (jak w przypadku zamierzenia inwestycyjnego), jako pomieszczenie gospodarcze czy jako przedsionek (wiatrołap). W każdym przypadku zachowana zostaje przecież ciągłość istniejącej funkcji mieszkaniowej. Budynek inwestorki jest budynkiem jednorodzinnym i takim pozostanie po ewentualnej rozbudowie o garaż. To samo dotyczy rozbudowy budynku o balkon planowany od strony ogrodu. Nie zmienia on w żadnej mierze funkcji obiektu, zaś jego wykonanie nie zwiększy powierzchni zabudowy działki w stopniu, który nie znajdowałby potwierdzenia w istniejącej już zabudowie sąsiedniej. W zaskarżonej decyzji ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji rzędu 0,33. Tymczasem z przeprowadzonej w pierwszej instancji analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie występuje zabudowa o wskaźnikach 0,44 (dz. nr [...]), 0,38 (dz. nr [...]), 0,37 (dz. nr [...]) czy 0,34 (dz. nr [...]). Jeśli więc nawet średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,28, to inwestorka miała prawo żądać ustalenia wskaźnika wyższego, skoro taki istnieje już w sąsiedztwie. Jak wyżej wyjaśniono, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp dobre sąsiedztwo, to co najmniej "jedna" działka sąsiednia. Potwierdzają to przepisy wykonawcze, które wprawdzie odwołują się do wskaźnika średniego, jednak dopuszczają ustalenie wskaźnika wyższego jeśli wynika to z analizy, co potwierdza §5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 VIII 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie analizy". Trafnie też organ ocenił przedłożony przez skarżących dowód z dokumentu w postaci opinii urbanistycznej sporządzonej przez architekta J. M. i stwierdzającej brak dobrego sąsiedztwa z uwagi na niewystępowanie w obszarze analizowanym budynku z balkonem oraz z dobudowanym garażem. Powtórzyć należy, że nie jest to w konkretnym przypadku wyznacznik dobrego sąsiedztwa. Jak słusznie zauważył organ aż 60% budynków w obszarze analizowanym zostało poddanych rozbudowie, co obrazuje mapa służąca analizie. Jakkolwiek rację mają skarżący wskazując, że pierwotnie osiedle prezentowało uporządkowany, jednolity i harmonijny układ domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, to jednak bezdyskusyjne jest, że w chwili orzekania przez organy lokalizacyjne, większość budynków na tym osiedlu posiadało już różne dobudówki i to zarówno na elewacjach bocznych jak od strony elewacji ogrodowych. Efekt przekształcania zabudowy bliźniaczej w szeregową już wcześniej wystąpił. Nie ma więc normatywnych podstaw, by prawa do analogicznej rozbudowy odmówić inwestorce, przynajmniej z pozycji istniejących uwarunkowań urbanistycznych. Organy dokonały prawidłowych ustaleń także w zakresie pozostałych parametrów dobrego sąsiedztwa, tj. linii zabudowy, geometrii dachu i wysokości górnej krawędzi elewacji. Ustalone w decyzji współczynniki znajdują potwierdzenie w istniejącej w sąsiedztwie zabudowie. Także zakres zabudowy sąsiedniej, określony jako obszar analizowany, wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie analizy. Granice obszaru analizowanego wynosić mają co najmniej trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji, jednak nie mniej niż 50 m. W niniejszej sprawie trzykrotność frontu wyniosła 36 m, tak więc organ pierwszej instancji zasadnie wyznaczył obszar w granicach większych, tj. 60-80 m od działki planowanej pod inwestycję, obejmując zarazem zabudowę tworzącą urbanistyczną całość pozwalającą na miarodajne ustalenie cech zabudowy. W skardze wprawdzie zakwestionowano prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, jednak nie wyjaśniono, z jakiego powodu w ocenie skarżących obszar ten uznać należy za niewystarczający. Trafne są też ustalenia organów obu instancji dotyczące pozostałych przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 2 – 5 upzp, a więc: dostępności do drogi publicznej (ul. O.), wystarczalności uzbrojenia (istniejące przyłącza), braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (teren inwestycji nie ma charakteru rolnego ani leśnego) oraz zgodności z przepisami odrębnymi. Odnosząc się zaś do elementów treściowych decyzji w zakresie ochrony interesów osób trzecich, podkreślić należy, że objęta zamiarem inwestycyjnym rozbudowa budynku jednorodzinnego, poprzez budowę garażu aż do granicy działki, nie stanowi w żadnym wypadku podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jest wprawdzie niewątpliwe, że przepisy prawa budowalnego zasadniczo zabraniają budowy przy granicy (§ 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Jest jednak również oczywiste, że przepisy prawa budowlanego przewidują w wyjątkowych przypadkach możliwość uzyskania odstępstwa od tej zasady (art. 9 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Na etapie ustalania warunków zabudowy organ lokalizacyjny nie jest władny antycypować i przesądzać losów przyszłego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Udziela on bowiem jedynie zgody urbanistycznej, a więc zgody opartej na kryteriach uwzględniających zastany układ przestrzenny, a nie na kryteriach techniczno-budowalnych. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie przesądza jeszcze o realizacji inwestycji, co potwierdza jednoznacznie prawna możliwość wydania wielu różnych decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu (zob. art. 63 ust. 1 i 2 upzp). Możliwość realizacji planowanej przez inwestorkę rozbudowy zostanie rozstrzygnięta dopiero na etapie pozwolenia na budowę, gdzie organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikuje zamierzenie inwestycyjne przez pryzmat norm techniczno-budowlanych, w tym może w wyjątkowych przypadkach udzielić odstępstwa od tych norm. Kwestionowana zaś decyzja nie zwalnia inwestorki od obowiązku zachowania zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, co zresztą jasno wynika z postanowień pkt.2 lit.e decyzji pierwszej instancji. Postanowiono tam m.in. o konieczności zachowania norm wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji stwierdzić należało, że kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302).