II SA/Wr 740/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta L., powołując się na art. 37j i art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił skarżącemu S. W. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z posiadanych dokumentów wynika, iż skarżący zarejestrował się w Urzędzie Pracy w dniu [...] r. przedkładając świadectwa pracy na łączny staż pracy wynoszący [...] lat [...] miesięcy i [...] dni, a zatem nie spełniał warunków do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Dlatego decyzją z dnia [...] r. przyznany został mu status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości i na czas określony w tej decyzji. Organ I instancji wskazał następnie, iż w dniu [...] r. skarżący przedstawił zeznania świadków potwierdzających zatrudnienie w KRP L. Ferma Trzody Chlewnej w P. od [...] r. do [...] r. z prośbą o doliczenie tych dokumentów i przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W trakcie postępowania wyjaśniającego PUP w L. Ś. zwrócił się do Archiwum Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa O/T W. Sekcja J. G. w R. W. o ustalenie, czy w zasobach archiwalnych istnieją jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zatrudnienie skarżącego w wyżej wymienionym zakładzie. Udzielając odpowiedzi Archiwum zapewniło, że posiada kompletne listy płac z KRP L. Ferma Trzody Chlewnej w P., z których wynika, iż zatrudnienie skarżącego wynosiło tylko 2 dni w [...] r. Wobec tego organ I instancji uznał, że przedstawione przez skarżącego zeznania świadków nie znajdują potwierdzenia w dokumentach źródłowych i dlatego orzekł jak wyżej. W odwołaniu od tej decyzji S. W. podał, że nie jest prawdą, iż pracę w KRP w L. świadczył tylko przez dwa dni, ponieważ osiągnięte wówczas przez niego wynagrodzenie było znacznie wyższe niż [...] zł. Skarżący oświadczył, że pracował w [...] i w [...] r., chociaż na liście płac zamiast niego figuruje nazwisko jego żony, która wówczas nie pracowała, lecz zajmowała się dzieckiem. Wniósł o uwzględnienie jego prośby. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczywszy art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. i powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy podniósł, że udokumentowanie okresów zatrudnienia następuje w oparciu o świadectwa pracy lub inne dokumenty niezbędne do ustalenia uprawnień osoby bezrobotnej. Wskazał następnie, że skarżący udokumentował łączny staż pracy w wymiarze [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, w tym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni w szczególnych warunkach. Ustosunkowując się do spornej kwestii, czy okres pracy od [...] r. do [...] r. może zostać uznany za udokumentowany okres zatrudnienia Wojewoda stwierdził, że - jego zdaniem - organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego. W opinii organu odwoławczego przemawiają za tym następujące fakty: 1. brak po stronie zainteresowanego stosownego świadectwa pracy oraz jakiegokolwiek dokumentu, który mógłby potwierdzić okres spornego zatrudnienia (np. umowa o pracę, potwierdzona legitymacja ubezpieczeniowa) oraz sam fakt świadczenia tam pracy; 2. zaświadczenie wystawione w dniu [...] r. przez Archiwum AWR SP wyraźnie stanowi, że zatrudnienie zainteresowanego w Kombinacie Rolno-Przemysłowym w L. miało miejsce jedynie [...] i [...] r., a zatem trwało [...] dni; 3. kolejne dwa zaświadczenia wystawione w dniach [...] i [...] r. przez Archiwum AWR SP potwierdzają wcześniejszą informację co do okresu zatrudnienia skarżącego; 4. Archiwum AWR SP oparło swoje zaświadczenia na posiadanych kompletnych listach płac za [...] r. z Fermy Trzody Chlewnej w P.; 5. jak wskazał skarżący w swoim odwołaniu, na listach płac za [...] r. widnieje nazwisko jego żony, która faktycznie nie świadczyła tam pracy, ponieważ sprawowała osobistą opiekę nad małym dzieckiem, a więc bezrobotny sugerował, że wynagrodzenie wypłacone żonie jest faktycznie wynagrodzeniem za świadczenie przez niego pracy. Organ II instancji stwierdził, iż jest to dowód, który nie mógł być wzięty pod uwagę w zakresie ustalenia uprawnień skarżącego. W ocenie Wojewody zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zaliczenie spornego okresu zatrudnienia do łącznego stażu pracy i dlatego decyzja organu I instancji winna być utrzymana w mocy. Na powyższą decyzję S. W. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wywodził, że czynił starania, aby prawidłowo udokumentować fakt świadczenia pracy w okresie od [...] r. do [...] r. w Kombinacie Rolno-Przemysłowym w L. Ferma Trzody Chlewnej w P., jednak z uwagi na brak stosownych dokumentów w Archiwum i w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych potrzebnych dokumentów nie uzyskał. Podniósł ponadto, że od ostatniego pracodawcy uzyskał zapewnienie, iż pracując od [...] r. do [...] r. po dokonaniu rejestracji nabędzie prawo do zasiłku przedemerytalnego. Wskazał, że Powiatowy Urząd Pracy w L. Ś. wstępnie ustalił, iż staż jego pracy przekroczył [...] lat i dopiero po późniejszej weryfikacji ustalono go w wymiarze [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Następnie opisał swoje problemy z zatrudnieniem w Fermie Trzody Chlewnej oraz swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Zarzucił, że nie rozumie, dlaczego nie uwzględniono zeznań świadków potwierdzających jego pracę w spornym okresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu dotyczy tego, czy istniały podstawy do uznania za udowodnione, iż w okresie od [...] r. do [...] r. skarżący był zatrudniony w Kombinacie Rolno-Przemysłowym w L. w Fermie Trzody Chlewnej w P. Zdaniem skarżącego podstawy takie istnieją, gdyż jego pracę w spornym okresie poświadczyli przedstawieni przez niego świadkowie. W ocenie zaś organów administracyjnych obu instancji nie było takich podstaw, ponieważ brak jest świadectwa pracy oraz "jakiegokolwiek dokumentu, który mógłby potwierdzić okres spornego zatrudnienia", a z uzyskanych zaświadczeń wynika, że S. W. pracował w tym zakładzie tylko 2 dni - od [...] do [...] r. Z uwagi na powyższe organ I instancji nie dał wiary świadkom, że skarżący pracował w podanym przez siebie okresie. Natomiast organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do uznania spornego okresu zatrudnienia, nie poddał w ogóle rozważaniom zeznań świadków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reguły tej nie mogą ograniczać w szczególności przepisy rozporządzeń wykonawczych do ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), które nie mogą wyłączać stosowania przepisów ustawowych (por. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r. sygn. akt II SA 1510/00 - LEX nr 53790). Nie można zatem ograniczać możliwości udowodnienia, że dana praca była wykonywana w określonym czasie i miejscu, jedynie do świadectw pracy i "jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby potwierdzić okres spornego zatrudnienia". Procedurę wydania decyzji administracyjnych, w tym wydawanych w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w istocie nie wykazał, dlaczego nie dał wiary zeznaniom świadków potwierdzających, iż w spornym okresie skarżący wykonywał wskazaną przez niego pracę. To bowiem, że zatrudnienia we wspomnianym okresie nie potwierdzały zebrane w sprawie dokumenty nie może być podstawą do odmowy uznania wiarogodności zeznań świadków. Fakt braku takich dokumentów był właśnie przyczyną, że świadkowie ci zostali zawnioskowani przez skarżącego. Ich zeznania miały potwierdzić okoliczności, na potwierdzenie których skarżący nie miał stosownych dokumentów. Gdyby dokumenty takie były zachowane, to nie byłoby potrzeby przesłuchiwania na wspomnianą okoliczność świadków (chyba, że kwestionowana byłaby prawdziwość tych dokumentów, ale taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie). Wbrew nakazom wynikającym z powołanych wyżej przepisów regulujących postępowanie administracyjne organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do zeznań wspomnianych świadków, chociaż w realiach tej sprawy stanowiły one bardzo ważny dowód mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie przez organy administracyjne wskazanych wyżej przepisów normujących postępowanie administracyjne niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zauważyć wypada, że stosownie do art. 200 tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W tej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżący był zwolniony od kosztów sądowych z mocy ustawy, a inne wydatki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W myśl art. 152 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącego żadnych praw, ani nie nakładały na niego żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.