II SA/Wr 741/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. i R. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2023 r. nr 981/2023 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem dwustanowiskowym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji i umarza jednocześnie postępowanie administracyjne; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Głogowie przeprowadził w dniu 24.02.2023 r. kontrolę w J. na działce nr [...], dotyczącą sprawdzenia legalności prowadzonych prac budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę – decyzji z 02.01.2009 r. (nr AB-7351-3-107/09), wydanej przez Starostę Głogowskiego na rzecz inwestorów J. B. i R. B. (dalej: inwestorzy lub skarżący). Podczas kontroli ustalono, że na działce nr [...] prowadzona jest budowa domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz z garażem. W trakcie kontroli stwierdzono fakt przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. Wobec powyższego ustalenia PINB w Głogowie wystosował do inwestorów w dniu 03.04.2023 r. pouczenie - na podstawie art.59i ust. 1 u.p.b., informując w nim, że w związku z przeprowadzoną kontrolą oraz dokonanymi ustaleniami z których wynika, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 u.p.b., mają oni 60 dni od dnia doręczenia pouczenia na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Inwestorzy odebrali pouczenie w dniu 06.04.2023r. Zawiadomieniem dokonanym dniu 05.06.2023 r. inwestorzy zgłosili do PINB w Głogowie zakończenie budowy budynku mieszkalnego wraz z wymaganymi dokumentami. Po stwierdzeniu braków w zawiadomieniu, PINB w Głogowie wezwał postanowieniem z 06.06.2023 r. inwestorów do uzupełnienia dokumentów zgodnie z art. 57 ust. 4 u.p.b. Powyższe postanowienie zostało doręczone J. B. w dniu 20.06.2023 r., natomiast w przypadku R. B. było ono dwukrotnie awizowanie – w dniach: 12.06 i 20.06.2023 r. Decyzją z 19.06.2023 r. (nr 17.2023), powołując się na niespełnienie przez inwestorów wymagań określonych w art. 57 ust. 1 - 4 u.p.b., PINB w Głogowie wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Inwestorzy od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli odwołanie. Niezależnie do tego, PINB przeprowadził w dniu 23.06.2023 r. ponowną kontrolę należącego do inwestorów budynku mieszkalnego. W jej trakcie potwierdzono ustalenia kontroli z 24.02.2023 r. Pismem z 28.06.2023 r. PINB zawiadomił inwestorów o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku. W dniu 24.07.2023 r. PINB w Głogowie przeprowadził kolejną kontrolę. W sporządzonym na tą okoliczność protokole kontroli opisano ustalania, które wskazują na znamiona użytkowania obiektu budowlanego. Wskazano na fakt znajdowania się w pokojach sprzętu domowego użytku, mebli, regałów z ułożonymi książkami, powieszenie na ścianach zdjęć i obrazów. Wskazano na wykończone wnętrza domu. Ustalono, że część mebli została zakryta folią malarską. Odnotowano ustawienie w pokoju na parterze budynku puszki z farba malarską. Na ścianach i sufitach powieszone są lampy i oświetlenie. Na zewnątrz budynku znajduje się basen ogrodowy z nalaną woda oraz meble ogrodowe. Na zadaszonym tarasie zewnętrznym, znajdują się meble ogrodowe. Obecni podczas kontroli inwestorzy oświadczyli, że nie użytkują obiektu budowlanego, a przenieśli jedynie część rzeczy z poprzedniego mieszkania, bo nie mają co z nimi zrobić. Kierownik budowy oświadczył do protokołu, że obiekt budowlany jest przygotowywany do użytkowania, ponieważ prawo budowlane nie zabrania wnoszenia mebli, książek etc. PINB postanowieniem z 16.08.2023 r. (nr 28/23) wymierzył skarżącym karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. PINB stwierdził, że obiekt jest faktycznie użytkowany nielegalnie, bez dopełnienia przewidzianych prawem procedur. Wskazano również na brak skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, gdyż organ nadzoru budowlanego wniósł sprzeciw w stosunku do zawiadomienia z 05.06.2023 r., wydając w dniu 19.06.2023 r. decyzję nr 17.2023. Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez inwestorów. W treści zażalenia wskazali, że kontrola z 24.02.2023 r. została przeprowadzona bez ich uprzedniego zawiadomienia. Na terenie nieruchomości przebywał wyłącznie inwestor, który ubrany był w ubranie robocze i wykonywał czynności porządkujące. Podniesiono, że inwestor nie został wysłuchany i nie wziął udziału w przeprowadzonych czynnościach. Wątpliwości budzi także stwierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu na temat tego, że budynek jest użytkowany przez R. i B. B. Ustaleniom kontroli zarzucono arbitralność i lakoniczność. Wskazano, że pismem z 06.06.2023 r. organ zakreślił termin na dokonanie czynności, który rozpoczął bieg przed doręczeniem wezwania. Zgłoszenie sprzeciwu zostało, zdaniem inwestorów, dokonane w terminie otwartym na dokonanie czynności, do których zostali wezwani. Podkreślono niezgodność między protokołem z 24.02.2023 r. a protokołem z 23.06.2023 r., gdyż organ uprzednio stwierdził użytkowanie części nieruchomości lub jej całości, natomiast w następnym protokole ustalił, że użytkowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Przedmioty znajdujące się w budynku, według autorów zażalenia były tam jedynie przechowywane w oczekiwaniu na udzielenie im pozwolenia na użytkowanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów od decyzji PINB w Głogowie z 19.06.2023 r. (nr 17.2023), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 29.08.2023 r. (nr 790/2023) uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz orzekając o istocie sprawy nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w miejscowości J. przy ul. [...], działka nr [...]. W ocenie organu odwoławczego właściwy organ nadzoru budowlanego może wnieść sprzeciw do użytkowania obiektu budowlanego z powodu niekompletnej dokumentacji przedkładanej wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, dopiero po skutecznym wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji (art. 57 ust. 4 u.p.b.). W przypadku braku takiego wezwania w terminie, o którym mowa w art. 54 u.p.b. nie można wnieść sprzeciwu do użytkowania. DWINB stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie do takiego wezwania nie doszło. Wezwanie zostało bowiem doręczone inwestorom po wydaniu decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Z kolei po rozpatrzenia zażalenia skarżących na postanowienie PINB w Głogowie z 16.08.2023 r. (nr 28/23), DWINB postanowieniem z 18.10.2023 r. (nr 981/2023) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzone przez PINB kontrole potwierdzają użytkowanie budynku. Inwestorzy nie dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy ani nie zaprzestali użytkowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji podniósł, że strony w toku kontroli nigdy nie zakwestionowały ustaleń organu I instancji w zakresie nielegalnego użytkowania, podpisując protokoły czynności kontrolnych bez zastrzeżeń. Jednocześnie budynek, co wynika ze zdjęć, nosi oznaki użytkowania, pomimo niewątpliwego przygotowania się inwestorów do powtórnej kontroli poprzez zafoliowanie mebli w pomieszczeniach, co zapewne miało wskazywać na brak użytkowania. Jednakże we wnętrzach widać elementy codziennego użytku, obrazy na ścianach, opał do pieca, książki na regałach, ręczniki w łazience - reasumując elementy nietypowe dla placu budowy, jakim formalnie jest przedmiotowy budynek. Niesporne udokumentowanie użytkowania budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie pozostawia wątpliwości, co do zasadności nałożenia a następnie ponowienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Budynek, pomimo stosownego pouczenia i upływu terminu, był nadal użytkowany a inwestorzy nadal nie dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. B. i R. B. zarzucając DWINB naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez załatwianie sprawy z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej; 3) art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia za zasądzeniem na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących organy nie załatwiły sprawy uwzględniając interes społeczny w postaci doprowadzenia do zakończenia procesu inwestycyjnego. Podniesiono brak podpisu skarżącego – niewylegitymowanego – pod protokołem z 24.02.2023 r., wskazanie w treści postanowienia na B. B., która nie jest stroną postępowania, wyznaczenie stronom terminu do usunięcia braków, który nie wynika z przepisów postępowania oraz stwierdzenie, że skarżący użytkują budynek socjalno-biurowy. Skarżący wskazali, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie został niewłaściwie oceniony przez organ. Podkreśli, że decyzja PINB w Głogowie z 19.06.2023 r. w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia została uchylona przez DWINB , mocą decyzją tego organu z 29.08.2023 r. (nr 790/2023), jednocześnie orzekając o istocie sprawy organ II instancji nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 1634 ze zm.) dalej: p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając na uwadze wskazany zakres kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 59i tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanej regulacji - w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z kolei zgodnie z ust. 3 organ nadzoru budowlanego po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55. W przypadku niezaprzestania użytkowania, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 4). Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 8). Zadaniem przywołanego przepisu jest przede wszystkim doprowadzenie do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub braku dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, organ nadzoru budowlanego nie wymierza od razu kary, jak to przewidywał uchylony art. 57 ust. 7 u.p.b. (obowiązujący przed 19 września 2020 r.), ale najpierw poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Inwestor lub właściciel obiektu ma 60 dni na doprowadzenie do zalegalizowania samowoli użytkowej, po upływie których organ ma prawo sprawdzić, czy powyższa samowola została zlikwidowana. Dopiero w przypadku ponownego stwierdzenia, że obiekt budowlany jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 lub 55 u.p.b., organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 54 u.p.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się (ust. 1). rgan nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, jak wynika z treści decyzji DWINB 29.08.2023 r. (790/2023), nie została spełniona podstawowa przesłanka nałożenia przedmiotowej kary, tj. przesłanka użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub art. 55 u.p.b. Analizując przedmiotową sprawę należy bowiem wskazać, że zgodnie z pouczeniem z 03.04.2023 r., inwestorzy dokonali w dniu 05.06.2023 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wprawdzie PINB w Głogowie uznał, że przedłożona dokumentacja zawiera szereg braków i w związku z czym postanowieniem z 06.06.2023 r. zobowiązał inwestorów do uzupełnienia zawiadomienia o wskazane w tym postanowieniu dokumenty, tym niemniej nie doszło do skutecznego wniesienia przez ten organ sprzeciwu do zgłoszenia. Wydana w tym przedmiocie decyzja z 19.06.2023 r. (nr 17.2023), została uchylona przez organ II instancji. DWINB decyzją z 29.08.2023 r. (nr 790/2023) uchylił bowiem w całości decyzję organu I instancji o sprzeciwie oraz orzekając o istocie sprawy nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w miejscowości J. przy ul. [...], działka nr [...]. Pomijając w tym miejscu zagadnienie podstaw prawnych do wydania takiej treści decyzji przez organ II instancji, ponieważ ze względu na brzmienie art. 54 ust. 1 u.p.b. prawidłowo organ nadzoru budowlanego na tej podstawie może wnieść jedynie w drodze decyzji sprzeciw, nie zaś orzekać o braku wnoszenia sprzeciwu, to jednak skutek materialnoprawny dla skarżących jest taki, że z dokonaniem zgłoszenia oraz jednoczesnym brakiem skutecznego sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego, było dopuszczalne użytkowanie przez nich obiektu budowlanego bez narażenia się na sankcję w postaci kary z tytułu niezaprzestania nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 59i ust. 4 u.p.b. Konsekwencji wynikających z wydanej przez siebie decyzji z 29.08.2023 r. nie zauważył zresztą DWINB, albowiem w postanowieniu z 18.10.2023 r. wprost wskazał, że nielegalny charakter użytkowania budynku jest podyktowany tym, że inwestorzy nie dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nie jest to jedyny mankament zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego powołując się na ustalenia, które w ich ocenie świadczą o niezaprzestaniu użytkowania budynku, nie uwzględniły w pełni w rozpoznaniu sprawy konsekwencji wynikających z opisanych na wstępie zmian przepisów prawa budowlanego dotyczących postępowania w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z obowiązującej regulacji prawnej nie można wobec tego wywieść tak daleko idącego wniosku, że po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego faktu użytkowania obiektu budowlanego pomimo braku dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz po pouczeniu inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, obowiązkiem skarżących było całkowite opróżnienie budynku mieszkalnego ze wszystkich mebli i innych sprzętów. Z przepisu art. 59i ust. 4 u.p.b. wywieść można jedynie obowiązek zaprzestania nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, który to obowiązek nie jest równoznaczny z obowiązkiem całkowitego opóźnienia pomieszczeń mieszkalnych. Wskazane uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I. wyroku, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie pozostałych przepisów postępowania, do których zmierza część zarzutów skargi. Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i postępowanie to umorzył. Zgodnie z tym przepisem Sąd, w przypadku o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną, bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro decyzją z 29.08.2023 r. (nr 790/2023), DWINB orzekając o istocie sprawy nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy przez skarżących budynku. Legalne przystąpienie przez skarżących do użytkowania budynku mieszkalnego pozbawia przy tym organ nadzoru budowlanego możliwości dokonania dodatkowych ustaleń relewantnych prawnie elementów stanu faktycznego sprawy. Uwzględniając skargę Sąd w pkt II. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł.