II SA/Wr 743/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn – spr. Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [..] nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku ośrodka sportowo-rekreacyjnego wraz z tymczasową drogą dojazdową, pomimo niewykonania części robót budowlanych z jednoczesnym określeniem terminów ich wykonania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. we W., utrzymał w mocy decyzję z [...] nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB"), uchylającą ostateczną decyzję [...] nr [...] zmienioną decyzją z [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku. W motywach decyzji DWINB wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 162 § 2 kpa, a więc decyzji uchylającej decyzję ostateczną, wydaną z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, których strona jednak w wyznaczonym terminie nie dopełniła. DWINB stwierdził przy tym, że decyzją PINB z [...] nr [...], zmienioną decyzją z [...] nr [...] udzielono A sp. z o.o. we W. (dalej jako "skarżąca") pozwolenia na użytkowanie budynku ośrodka sportowo-rekreacyjnego przy ul. S. we W. wraz z tymczasową drogą dojazdową, pomimo niewykonania części robót budowlanych, związanych z realizacją II etapu budowy (komunikacji docelowej), z jednoczesnym wyznaczeniem terminów wykonania określonych robót, tj.: 1) do dnia 31 X 2014 r. - robót budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej 20KD o nawierzchni z betonowej kostki brukowej od zjazdu z ul. S. do wjazdu na dz. nr [...] obręb M., kanalizacji deszczowej wraz z wypustami drogowymi odprowadzającymi wody deszczowe z ww. odcinka drogi (na obszarze zgodnym z I etapem budowy przedstawionym w projekcie budowlanym zamiennym), 2) do dnia 30 VI 2016 r. - robót budowlanych polegających na budowie pozostałej części drogi dojazdowej 20 KD, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, wraz z chodnikami, miejscami postojowymi i kanalizacją deszczową. W toku oględzin przeprowadzonych dnia 17 IV 2018 r. ustalono, że skarżąca nie rozpoczęła robót budowlanych określonych w pkt. 1. Rozpoczęto natomiast wykonywanie robót budowlanych określonych w pkt. 2 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wykonano korytowanie pod miejsca postojowe i krawężnik przy wjeździe na teren posesji skarżącej, a także ułożono część krawężnika oraz podbudowy. Z kolei w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 3 VIII 2018 r. stwierdzono, że ułożone zostały jedynie krawężniki przy wjeździe na dz. nr [...]. Po lewej stronie od wjazdu położono ok. 11 m krawężnika. Przed wjazdem znajduje się jedynie kilka płyt drogowych z nierównościami, reszta powierzchni drogi docelowej wykonana jest z tłucznia kamiennego, na której widoczne są dziury i nierówności. Teren pod miejsca postojowe został utwardzony tłuczniem, nie wykonano odwodnienia oraz docelowej nawierzchni. Roboty budowlane polegające na budowie pozostałej części drogi dojazdowej nie zostały rozpoczęte. Teren drogi 20 KD utwardzony jest jedynie tłuczniem, a w dniu kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane. W ocenie DWINB niewykonanie czynności wskazanych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB", a więc z zastrzeżeniem dopełnienia określonych robót, powoduje konieczność uchylenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 kpa (podobnie NSA w wyroku z dnia 28 XI 2008 r., II OSK 923/07 i WSA w Rzeszowie w wyroku z 5 VII 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 351/18 – publ. CBOSA). DWINB podkreślił, że niekwestionowane jest niewykonanie robót budowlanych związanych z realizacją II etapu budowy (komunikacji docelowej) do dnia wydania decyzji odwoławczej tj. ok. 5 i ok. 3 lat od upływu terminów wskazanych na ich wykonanie. Co więcej, pismem z dnia 16 IX 2019 r. skarżąca poinformowała, że jej obowiązki w zakresie wykonania ciągu komunikacyjnego w zakresie II etapu, przejąć ma gmina W. W ocenie DWINB tego rodzaju okoliczność nie daje podstaw, by odstąpić od uchylenia pozwolenia na użytkowanie. Podkreślić bowiem należy, iż ostateczna decyzja PINB z dnia [...] nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny (który przewidywał realizację owego II etapu budowy tj. wykonanie pozostałych robót budowlanych związanych z budową drogi docelowej 20KD) i udzielająca skarżącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, pozostaje wciąż w obrocie prawnym. Nie został bowiem przedłożony ani zatwierdzony projekt budowlany zamienny, który przewidywałby wykonanie drogi dojazdowej w innym kształcie ani też projekt budowlany zamienny, który nie przewidywałby wykonania ciągu komunikacyjnego w zakresie II etapu. W konsekwencji – zdaniem DWINB - należało utrzymać w mocy, zakwestionowaną odwołaniem, decyzję PINB uchylającą pozwolenie na użytkowanie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj. art. 8 § 1 w zw. z art. 80, art. 105 § 1, art. 162 § 2 kpa oraz art. 59 ust. 3 PB, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że skarżąca wniosła o wydanie decyzji zmieniającej terminy wykonania obowiązków. W trakcie postępowania odwoławczego skarżąca wielokrotnie też informowała DWINB o postępujących robotach budowlanych zmierzających do realizacji obowiązku nałożonego w pozwoleniu na użytkowanie. Obok przedkładanych umów i porozumień dotyczących realizacji I. części II. etapu inwestycji w postaci budowy ciągu komunikacyjnego, skarżąca udostępniała DWINB również dokumentację zdjęciową potwierdzającą realizację obowiązku. DWINB wydał jednak decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB, pomimo istotnych zmian w stanie faktycznym, które zaszły w trakcie trwania postępowania odwoławczego i miały istotny wpływ na wykonanie nałożonego obowiązku przez skarżącą. Tymczasem zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego spełniającego warunki określone w art. 59 ust. 1 w związku z ust. 3 PB oznacza, że w przypadku, gdy nie wykonano robót wykończeniowych, a taki charakter robót w postaci budowy dróg dojazdowych wskazał sam PINB, to nie ma to skutku dla oceny zasadności wydania pozwolenia na użytkowanie samego obiektu. Zwłaszcza wziąwszy pod uwagę to, iż obiekt spełnia warunki przyznania mu pozwolenia na użytkowanie. Skoro PINB wydając decyzję na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 PB, automatycznie stwierdził, że sam obiekt spełnia wymogi uzyskania pozwolenia na użytkowanie to brak wykonania robót dodatkowych nie sprawia, że sam obiekt traci taką zdolność do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie ma zatem podstaw do uchylania pozwolenia na użytkowanie z powodu niewykonania przewidzianych w nim czynności (naruszenie art. 162 § 2 kpa). W ocenie skarżącej niewypełnienie obowiązku wskazanego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zagrożone karami egzekucyjnymi - zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (naruszenie art. 59 § 3 PB). Identyczne stanowisko wyrażono w opracowaniach komentatorskich (Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz oraz Marka Wierzbowskiego). Ponadto uprawnienie do uchylenia decyzji na podstawie art. 162 §2 kpa nie może mieć zastosowania, gdyż w przedmiotowej sprawie obowiązki związane z procesem budowlanym wynikają wprost z norm prawa budowlanego. Obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z projektem budowlanym oraz decyzją wydaną w oparciu o ten projekt budowlany wynika wprost z obowiązków inwestora określonych w art. 18 PB. Skoro zatem skarżąca ma obowiązek ustawowy wykonać prace budowlane zgodnie z wydaną decyzją oraz projektem budowlanym, to nie ma podstaw do zastosowania przez organy sankcji określonej w w/w przepisach kpa. Nadto w skardze podniesiono, że skarżąca prowadzi negocjacje w sprawie zawarcia umowy trójstronnej realizującej obowiązek wykończenia inwestycji, przygotowuje zamienny projekt budowlany oraz wniosek o zmianę pozwolenia na budowę. Skarżąca podjęła prace budowlane w postaci wykonania korytowania miejsc postojowych, krawężnika przy wjeździe na teren posesji skarżącej oraz ułożenie części krawężnika i podbudowy na pozostałym terenie. Ułożono następne 11 m krawężnika, zaś pozostała część drogi z wyjątkiem kilku płyt drogowych jest utwardzona za pomocą tłucznia. DWINB w ogóle nie wziął pod uwagę, że pierwszy obowiązek nałożony decyzją został wykonany, zaś w zakresie drugiego obowiązku skarżąca będzie partycypować w jego wykonaniu przez gminę W. (naruszenie art. 8 § 1 i art. 80 kpa). Ze względu na fakt, iż te okoliczności powstały w trakcie trwania postępowania odwoławczego, skarżąca nie miała możliwości wnioskować o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tylko zmuszona była na bieżąco reagować i wszelkimi dostępnymi środkami prowadzić roboty budowlane, co można zakwalifikować jako zmianę stanu faktycznego mającą wpływ na podstawę wydania decyzji. Skarżąca oświadczyła też, że zawarła z dysponentem gruntów, na których inwestycja drogowa ma być zrealizowana tj. Gminą W. (reprezentowaną przez Zakład Dróg i Utrzymania Miasta), porozumienie obejmujące swoją treścią wyłączenie obowiązku skarżącej w zakresie realizacji II. etapu inwestycji ciągu komunikacyjnego. Zamiast przeprowadzenia robót budowlanych skarżąca została zobowiązana do partycypowania w kosztach wykonania tego elementu ciągu komunikacyjnego, co powinno skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie (naruszenie art. 105 § 1 kpa). Skoro zatem zmienił się zakres przedmiotowy obowiązków nałożonych na skarżącą przez dysponenta nieruchomości i nie odpowiada on stanowi faktycznemu będącemu podstawą wydania zaskarżonej decyzji zarówno przez PINB, jak i DWINB, decyzja powinna zostać uchylona, a organy nadzoru budowlanego powinny wziąć pod uwagę, że stosunki prawne oraz faktyczne w obecnym kształcie nie stoją na przeszkodzie, aby wydać bezwarunkowe pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego hali sportowo- rekreacyjnej. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Do odpowiedzi na skargę DWINB załączył postanowienie z [...] nr [...] wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zasadniczym obowiązkiem procesowym organu administracji jest dokonanie ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 kpa), przy czym ustalenia te opierać się muszą na zebranym materiale dowodowym (art. 77 § 1 kpa) ocenionym w sposób odpowiadający regułom swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Oczywiście materiał dowodowy znajdować się musi w aktach sprawy, bowiem tylko pod takim warunkiem możliwe jest zweryfikowanie, czy twierdzenia organu są wiarygodne i zasługują na uwzględnienie. Istotne braki dowodowe wskazują zaś, że ustalenia organu są dowolne, a wydana na ich podstawie decyzja wadliwa. O ile sposób dokonywania w postępowaniu ustaleń faktycznych regulowany jest przepisami procesowymi, o tyle okoliczności wymagające ustalenia wynikają już ze stosowanych przepisów prawa materialnego. Kwestionowana skargą decyzja wydana została na podstawie art. 162 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jak wynika z art. 162 § 2 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W świetle tak sformułowanej normy ustaleń dowodowych wymaga niewątpliwie zakres obowiązków (czynności) nałożonych na stronę, bowiem tylko pod takim warunkiem można w sposób wiarygodny i jednoznaczny zweryfikować, czy zostały one wykonane. Organy stwierdziły, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie z art. 59 ust. 3 PB, tak więc uzasadnione było uchylnie tej decyzji na podstawie art. 162 § 2 kpa. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie pozwala jednak stwierdzić kwestii zasadniczych, tj. jaki był w rzeczywistości zakres obowiązków nałożonych na skarżącą i jakie obowiązki skarżąca wykonała. Udzielone skarżącej pozwolenie na użytkowanie w zakresie nałożonego na skarżącą obowiązku wykonania układu komunikacyjnego odsyła bowiem do projektu budowlanego zamiennego, którego nie ma w aktach, przez co nie wiadomo co właściwie stanowiło podstawę ustaleń dla PINB i DWINB (brak w aktach projektu budowlanego zamiennego lub chociażby samego projektu zagospodarowania terenu). Materiał dowodowy nie pozwala więc na dokonanie ustaleń co do zakresu obowiązku obciążającego skarżącą. Z drugiej zaś strony akta odwoławcze sugerują, że skarżąca na etapie odwoławczym przeprowadziła roboty budowlane w zakresie układu komunikacyjnego i ubiegała się o uzyskanie decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Dokładny zakres robót wykonanych przez skarżącą jest jednak nieznany, bowiem poniechano weryfikacji, jakie dokładnie roboty zostały wykonane i jak to się ma do obowiązków nałożonych decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Zamiast tego stwierdzono w decyzji odwoławczej, że "niekwestionowane jest niewykonanie robót budowlanych związanych z realizacją II etapu budowy (komunikacji docelowej)". Sąd zwraca uwagę, że regulacje wynikające z art. 75 i n. kpa dotyczące postępowania dowodowego nie zwalniają organu z obowiązku przeprowadzenia dowodu na okoliczności "niekwestionowane" przez stronę. Jest wprost przeciwnie. W świetle wynikającej z art. 7 kpa zasady prawdy materialnej oraz służącego tej zasadzie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), nie sposób uznać za prawidłową decyzję opartą na twierdzeniach nie mających poparcia w zebranych dowodach. Jakkolwiek w świetle art. 106 § 2 ppsa, sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, to jednak kompetencja ta nie może być rozumiana jako ciążący na sądzie obowiązek sanowania z urzędu braków dowodowych postępowania administracyjnego. Skoro więc zebrany w kontrolowanej sprawie i znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, jaki dokładnie był zakres obowiązków nałożonych na skarżącą oraz w jakim zakresie obowiązki zostały wykonane, należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB, mając na względzie art. 136 kpa, uzupełni materiał dowodowy na okoliczność zakresu obowiązków ciążących aktualnie na skarżącej oraz zakresu robót przez nią wykonanych. Dopiero tak dobrany materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do wiarygodnego formułowania wniosków niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na procesowy charakter stwierdzonych przez Sąd uchybień przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na którą składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).