II SA/Wr 744/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2008r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia[...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...]z dnia 25 marca 2004r. (Dz. Urz. Doln. Nr 88, poz. 1627 z dnia 17 maja 2004r.) ustalił wobec M. P. jednorazową opłatę w kwocie 2.341,80 zł z tytułu wzrostu wartości określonej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego oraz jej zbyciem. Według uzasadnienia, w powołanym planie miejscowym ustalono w wysokości 30 % stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy. M. P. w dniu 8.02.2006r. zbyła umową darowizny określoną działkę położoną na terenie objętym planem miejscowym. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 21.07.2006r. ustalił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu na 1.750 zł i po uchwaleniu na 9.556 zł. Skoro wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu o 7.806 zł, to uchwalona 30 % opłata stanowi 2.341,80 zł. W odwołaniu od tej decyzji M. Płocka zarzuciła, że pojęcie zbycia nie obejmuje darowizny, a jedynie odpłatne przeniesienie własności działki, które zwiększa majątek zbywcy. Pogląd prawny tej treści wyrażono w orzecznictwie (uchwała NSA z 30.10.2000r. OPK 16/2000 ONSA 2001/2/64) i nauce prawa (E. Janeczko "Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym" Rejent nr 1 (117)/2001). Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Według przytoczonych ustaleń M. P. darowała określoną działkę w dniu 8 lutego 2006r. W wyniku uchwalenia planu miejscowego w 2004r. przeznaczenie tej nieruchomości, dotąd rolnej, zostało zmienione w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową (symbol MRN), grunty rolne (symbol RP 3) oraz tereny lasów i gruntów leśnych (symbol RL), co wywołało ustalony przez organ I instancji wzrost wartości tej nieruchomości. Kolejno organ omówił stan prawny, a szczególnie przesłanki pobierania opłaty jednorazowej określone w art. 36 ust. 4 ustawy, w tym szerzej przesłankę zbycia nieruchomości, powołując pogląd prawny wyrażony w uchwale NSA z 30.10.2001r. OPK 16/01 (ONSA 2001/2/64). W ocenie Kolegium pogląd ten nie utracił aktualności pomimo zmiany stanu prawnego. Nowelizacja nowej ustawy, polegająca na wprowadzeniu pojęcia zbycia nieruchomości w miejsce sprzedaży, nie miała na celu ustanowienia możności pobierania renty planistycznej w przypadku zbycia niedpłatnego, lecz poszerzenie katalogu czynności zbycia odpłatnego. W skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy we W. zarzucił naruszenie art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącego, zbycie, które uzasadnia pobranie opłaty jednorazowej, może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne. Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jako obejmujące również darowiznę, co uzasadnia wykładnię systemową stosowanego w nin. sprawie przepisu. O trafności takiej wykładni przekonuje treść nowelizacji ustawy, polegającej na zastapieniu pojęcia sprzedaży, pojęciem zbycia. Obecnie przyjmuje się, że nawet darowizna nieruchomości na rzecz gminy, po spełnieniu pozostałych przesłanek, uzasadnia pobranie renty planistycznej (A. Miler " Niektóre problemy wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości" PUG 2005/7/18). Powołana uchwała NSA ma znaczenie historyczne, a podjęta została w sytuacji niespójności terminologicznych w poprzednio obowiązującej ustawie, która wymiennie posługiwała się pojęciem zbycie oraz sprzedaż, na określenie tego samego skutku prawnego. Obecnie podstawą dla pobierania renty planistycznej jest każde zbycie własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że opłata jednorazowa stanowi swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przyniosło zbycie nieruchomości .Przy wykładni pojęcia zbycia należy dać pierwszeństwo wykładni językowej i nadać mu znaczenie przyjęte w języku potocznym, jako odpłatnego przeniesienia własności. Przyjęcie znaczenia proponowanego w skardze nadałoby rencie planistycznej cechy świadczenia podatkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stanowiska stron sporu prawnego na temat prawidłowej metody wykładni pojęcia zbycie, użytego przez ustawodawcę wśród podstaw wymierzenia tzw. renty planistycznej, są doskonale znane i wymagają jedynie omówienia oraz wyboru lepszego z nich. Jako głosy reprezentatywne wymienić można wywód prawny uchwały OPK 16/00 z dnia 30.10.2000r. lub E. Klat- Górska " Nowe zeszyty Samorządowe- opinie prawne" nr 5 z 2007r. s. 72-75 ( poz. 77), a z drugiej strony A. Cisek, J. Kremis w glosie do tej uchwały (OSP 2001/10/152 s. 516-518) oraz K. Świderski "Odpowiedzialność Gminy z tytułu szkód spowodowanych kształtowaniem ładu przestrzennego" ST 2006/9 s. 25-26. Nie ma oczywiście znaczenia, przy wyważaniu trafności jednego z tych stanowisk, że uchwała NSA formalnie nie obowiązuje, a jej teza nie odpowiada stanowi faktycznemu nin. sprawy (uchwała głosi, że renty planistycznej z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czyli ustawy nie stosującej się w nin. sprawie, nie pobiera się w przypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich, gdy w nin. sprawie nastąpiła darowizna całej nieruchomości nie na rzecz osób bliskich). Sygnalizowane należności być może uzasadniałyby podjęcie kolejnej uchwały w składzie powiększonym NSA, na co tut. Sąd nie ma żadnego wpływu. Z uzasadnienia uchwały, chociaż nie rozstrzyga w żaden sposób zagadnienia prawnego występującego w nin. sprawie, można wysnuć pewne wypowiedzi o charakterze ogólniejszym, dotyczące pojęcia zbycia, przydatne dla ocen na tle takiego samego stanu prawnego przyjętego w nowej (po nowelizacji) ustawie. Pojęcie zbycia jest nadal niezdefiniowane w nowej ustawie. NSA przyjmuje następnie założenie, że "zawodne okazują się również próby poszukiwania wyjaśnienia znaczenia pojęcia "zbycie" nieruchomości w innych aktach prawnych". Założenie to w oczywisty sposób narzucało danie pierwszeństwa wykładni językowej. Obecnie jednak, jak wiadomo, założenia takiego już nie można przyjąć. Nadal znaczenie potoczne zwrotu "zbycie" stanowi odpłatne przeniesienie prawa. Obszerny wywód uzasadnienia uchwały dotyczący argumentacji czerpanej z wykładni celowościowej oparty jest na powtarzaniu twierdzenia, że przesłanką pobrania renty planistycznej jest, obok wzrosty wartości nieruchomości, również jej zbycie przed upływem 5 lat od daty uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, ale w przypadku zbycia nieodpłatnego zbywca nie odnosi korzyści majątkowej z tego wzrostu i byłoby niesprawiedliwe obciążanie go dodatkowym świadczeniem na rzecz gminy (dodatkowym, tj. oprócz darowizny) w postaci renty. Można tutaj zgłosić wątpliwość, że o ile darczyńca z pewnych przyczyn nie może odczekać 5 lat z dokonaniem darowizny, to być może mógłby zagwarantować sobie zwolnienie z tego dodatkowego długu przez obdarowanego. NSA po raz kolejny przyjmuje pewne założenie, ułatwiające sformułowanie tezy, ale jej nie tłumaczące, bo przecież gmina przy odpłatnym zbyciu niczego zbywcy nie zabiera, wysokość ceny jest obojętna dla określenia rozmiaru renty planistycznej i zapobiegliwy zbywca odzyska przyszłą rentę od nabywcy przez ustalenie wyższej ceny. Podobnie mógłby postąpić darczyńca. A skoro istnienie lub rozmiar ekwiwalentu na rzecz zbywcy nie ma znaczenia, to po co różnicować rodzaje zbycia. Treść rozstrzygnięcia stanowiącego tezę prawną uchwały uzasadnia więc właściwie tylko powołanie się na poglądy komentatorów, przy pominięciu jednak ich warunkowego charakteru (" prowadziłoby to wniosku", "wykluczyć należałoby stosowanie tych przepisów w przypadku umowy darowizny czy zamiany"). W ówczesnych komentarzach również powoływano jako zasadniczy argument brak określenia pojęcia zbycia w języku prawnym, co jak wiadomo obecnie nie ma miejsca. We wspomnianym opracowaniu E. Klat- Górskiej omówiono przesłanki wymierzenia jednorazowej opłaty, którym są 1. zwiększenie wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany 2. zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące, oraz 3. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu lub jego zmiany. Wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 1 u.z.p. ). Autorka argumentuje, że skoro jedną z przesłanek jest wzrost wartości nieruchomości, to również zbycie powinno powodować zwiększenie majątku zbywcy, aby mogło być przesłanką pobrania opłaty. Skutku tego nie powoduje nieodpłatne zbycie nieruchomości. Zastąpienie przez ustawodawcę określenia " sprzedaż" przez " zbycie" nie oznaczało rozszerzenia zasięgu tej przesłanki na wszelkie formy zbycia, w tym nieodpłatne. W przypadku darowizny zbywca nie odnosi korzyści z czynności zbycia nieruchomości, nie korzysta z wzrostu jej wartości. Jest to argumentacja identyczna jak zawarta w uzasadnieniu omówionej już uchwały NSA, nie wprowadzająca do niej nowych elementów, chociażby przez odniesienie się poglądów przeciwnych. Nadal uzasadnienie sprowadza się do łączenia odrębnych przesłanek, jako mających mieć elementy wspólne, połączone stosunkiem logicznego wynikania. Tymczasem z faktu, że bez dokonania zbycia, gdy jednocześnie wartość nieruchomości wzrosła, nie można pobrać opłaty, wcale nie wynika, że zbycie ma być odpłatne. Z dokonania darowizny nieruchomości większej wartości zbywca odnosi w pewnym sensie również większą korzyść, chociażby związaną z odpowiednio większym powiększeniem majątku obdarowanego, co zapewne nie jest obojętne dla obu stron umowy darowizny. Jak już wspomniano, pogląd krytyczny wobec uchwały wyrazili glosatorzy. W znanej glosie wykazali najpierw związek pomiędzy pojęciem zbycia, a cywilistycznym pojęciem przeniesienia własności. Nie ulega wątpliwości, że przeniesienie to może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne. Kolejno glosatorzy omówili ratio legis obciążenia zbywcy spłatą, stanowiącą świadczenie publicznoprawne związane z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia (zmiany) planu miejscowego. Nieistotna prawnie jest kwestia odpłatności czy nieodpłatności zbycia. Wzrost wartości następuje niezależnie od woli właściciela nieruchomości i ustawodawca odstępuje go od obciążenia opłatą, gdy ten wzrost (i cała nieruchomość) pozostanie w jego majątku. Dopiero wprowadzając nieruchomość do obrotu, jej właściciel uzyskuje możność uzyskania dodatkowego przysporzenia, związanego z wzrostem jej wartości. Nie ma znaczenia, czy zbywca zechciał wykorzystać przyznaną mu możność. Podobnie w przypadku opłat adiacenckich, z tym że obciążenie nimi nie jest związane nawet z przesłanką zbycia. Renta planistycznym jest opłatą za wprowadzenie nieruchomości do obrotu. Glosatorzy wskazali w końcu na niebezpieczeństwo obejścia prawa i uniknięcia świadczenia publicznego, w przypadku utrwalenia się w praktyce poglądu zawartego w uchwale, gdyż obdarowany nie ma obowiązku dzielić się z gminą korzyścią uzyskaną wskutek kolejnego, odpłatnego zbycia przez siebie nieruchomości. Kolejny autor, już nieco na uboczu głównego nurtu rozważań, wyraża pogląd o braku powodów do zawężania pojęcia "zbycia" do czynności odpłatnych. Wskazuje na pojawienie się w języku prawnym, w treści ustawy regulującej podobne zagadnienia, pojęcia zbycia jako obejmującego wszelkie (odpłatne i nieodpłatne) czynności przeniesienia prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości (art. 4 pkt 3b ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). Należy zgodzić się z tym autorem, że wprowadzenie pojęcia zbycia do języka prawnego, powinno rozstrzygać o niepowodzeniu prób odtwarzania jego znaczenia w oparciu o sens przyjmowany w języku potocznym. Można dodać, że również nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna stanowić wskazówkę dla możliwie szerokiego rozumienia omawianej przesłanki pobierania opłaty jednorazowej. Katalog nazwanych czynności przeniesienia prawa do nieruchomości jest skończony i nieobszerny, nic zatem nie zostało na przeszkodzie dodaniu do wymienionej w przepisie sprzedaży, jeszcze kilka umów odpłatnych, zamiast wprowadzać pojęcie zbycia, znaczące w języku prawnym również czynności nieodpłatne. W nowym stanie prawym i po rozważeniu poglądów przeciwnych, przywiązanie do tezy prawnej uchwały NSA, nie powinno przeszkadzać w prawidłowym obecnie odczytaniu znaczenia pojęcia zbycia nieruchomości. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 145§1 pkt 1a p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. J.T. 21.03.08r.