II SA/Wr 744/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - remont linii energetycznej niskiego napięcia oraz budowę stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami linowymi oddala skargę w całości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. a art. 144 tej ustawy utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., orzekające o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą na rzecz [...] w [...] pozwolenia na budowę – remont linii energetycznej niskiego napięcia oraz budowę stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi, na terenach działek położonych w [...], w części dotyczącej działki oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], obręb [...] (wydzielonej z działki nr [...] obręb [...]). W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz [...] w [...] pozwolenia na budowę – remont linii energetycznej niskiego napięcia oraz budowę stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi na szeregu działkach, w tym na działce [...] obręb [...], z której decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. wyodrębniono, objętą tym postępowaniem działkę [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę – remont linii energetycznej na działce nr [...], obręb [...], natomiast w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W dniu [...] czerwca 2019 r. G. S. wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 kpa do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania celem wydania nowej decyzji w miejsce unieważnionej decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] . W efekcie Starosta [...], na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postepowania argumentując, że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w tamtym postępowaniu, bowiem nabył działkę nr [...] dopiero po jej wydaniu. Na postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie, w terminie ustawowym złożył G. S. Zdaniem żalącego się wobec stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] organ zobowiązany był z urzędu wszcząć postępowanie w zakresie wydania nowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę słupowej stacji transformatorowej z dowiązaniami liniowymi na działce [...]. Strona powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę, a w kolejnym piśmie procesowym wniosła o dopuszczenie dowodów z szeregu dokumentów. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda [...], utrzymując zakwestionowane postanowienie w mocy, omówił w uzasadnieniu instytucję wznowienia postępowania wskazując, że stanowi ona wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznej i może nastąpić tylko w odniesieniu do decyzji posiadających przymiot trwałości, dlatego nie jest możliwe wznowienie postępowania odnośnie do aktu wyeliminowanego z obrotu prawnego np. orzeczeniem sądu, bądź też orzeczeniem stwierdzającym jego nieważność. Decyzja ta jest ostateczna i trwała, bowiem WSA w Warszawie prawomocnie odrzucił skargę [...] na to orzeczenie. Decyzja stwierdzająca nieważność jakiejś decyzji ma charakter deklaratoryjny, a jej skutki działają wstecz, czyli eliminuje wszelkie skutki decyzji pierwotnej, a zatem brak jest przedmiotu postępowania, którego dotyczy wniosek. To zaś dalej powoduje, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bez dalszego badania bądź to przesłanek podmiotowych, bądź merytorycznych aspektów sprawy. Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie złożył G. S. W skardze wskazał, że skarżone postanowienie narusza prawo, bo wniosek strony dotyczył nowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, w miejsce unieważnionej. Wskazał, że urządzenia energetyczne, znajdujące się na jego działce nie mają podstawy prawnej. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym, sporządzonym przez ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu autor wskazał, że analiza skargi prowadzi do wniosku, że strona zarzuca naruszenie prawa materialnego, a to art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i zaniechanie rozpatrzenia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę słupowej stacji transformatorowej z dowiązaniami liniowymi na działce nr [...] obręb geodezyjny [...][...], w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], a także przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik, a to art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dla prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie należytego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Mając na uwadze treść skargi pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia organu pierwszej instancji. W motywach pełnomocnik wskazał, że z pism strony w toku postępowania administracyjnego i sądowego wynika, iż celem wnioskodawcy było (niezależnie od wskazanej podstawy prawnej) zainicjowanie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę słupowej stacji transformatorowej z dowiązaniami liniowymi na działce nr [...], z uwagi na stwierdzenie nieważności poprzedniej decyzji przez GINB. Zdaniem pełnomocnika organ, po uzyskaniu informacji o stwierdzeniu nieważności decyzji, winien z urzędu, ponownie rozstrzygnąć sprawę pozwolenia na budowę. Nadto w piśmie wskazuje się, że organ pismo skarżącego mógł zakwalifikować jako pismo wszczynające postępowanie na podstawie art. 221 i n. kpa. W tym zakresie organy I i II instancji zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz załatwienia sprawy, przy jednoczesnym zaniechaniu należytego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Skarga nie może zostać uwzględniona. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest precyzyjnie ustalony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych jej formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej p.p.s.a., czyli rozpoznaje skargi na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). W przekonaniu Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie brak było podstaw do wznowienia postepowania, o czym trafnie w uzasadnieniu postanowienia, napisał organ odwoławczy. Organ ten prawidłowo wskazał, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajny - dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są decyzjami ostatecznymi. Aby można było wszcząć postępowanie w przedmiocie wznowienia decyzja (której miałoby ono dotyczyć) musiałaby funkcjonować w obrocie prawnym. Pozostaje niewątpliwe, że decyzja nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], w zakresie w jakim obejmowała działkę skarżącego została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli nie tylko na dzień składania wniosku przez skarżącego nie było jej w obrocie prawnym, ale wszelkie ewentualne jej skutki zostały z obrotu prawnego usunięte. Inaczej mówiąc instytucja wznowienia postępowania może mieć zastosowanie jedynie do spraw zakończonych rozstrzygnięciem nie tylko ostatecznym, ale także posiadającym przymiot trwałości, czyli niewyeliminowanym z obrotu prawnego. W przypadku, gdy decyzja, wobec której złożono wniosek w trybie wznowieniowym nie funkcjonuje już w obrocie, brak jest przedmiotu procedowania, w konsekwencji czego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wznowieniowego. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezzasadne. Dalej, odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącego, zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 trzeba podnieść i one nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie organy nie naruszyły art. 37 ust. 2 pkt 2 pb. Stosownie do treści tego przepisu Art. 37 w przypadku: (między innymi - 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust.1. Trzeba jednakże wskazać, że postępowanie o pozwolenie na budowę jest tzw. postępowaniem wnioskowym, czyli organ architektonicznobudowlany wszczyna je na wniosek inwestora, przy czym (co istotne) wniosek ten musi być sporządzony zgodnie z obowiązującym od 17 grudnia 2016 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U.2016.1493). Dalej można wskazać, że inwestor (w rozumieniu Prawa budowlanego) jest to ten podmiot, który złożył wniosek wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4) i któremu następnie udzielono pozwolenia na budowę. Nie ma zatem podstaw prawnych aby w zakresie pozwolenia na budowę kompetentne organy działały z urzędu. Nie sposób również (ze względów podanych wyżej), aby skarżący, nie mając przymiotu inwestora, mógł inicjować wszczęcie postępowania o pozwolenie na budowę linii energetycznej. Nie znajduje także, zdaniem sądu, uzasadnienia zarzut pełnomocnika naruszenia przez organy przepisów postępowania. Po pierwsze, zdaniem sądu, organy nie naruszyły przepisów postępowania, a nadto nawet gdyby miało to miejsce, to zarzut ten mógł by być skuteczny tylko o tyle, o ile mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa), a zdaniem sądu w tym składzie, w kontrolowanym postępowaniu taka okoliczność nie miała miejsca. Jeśli chodzi o ostatni zarzut, że wniosek G. S. mógł być zakwalifikowany jako pismo wszczynające postępowanie w trybie art. 221 i n. kpa, to trzeba powiedzieć, że przepis ten znajduje się w dziale VIII kpa, zatytułowanym "skargi i wnioski" i gwarantuje każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków i następne przepisy tworzą ramy postępowania z takimi dokumentami dla organów władzy publicznej. Po pierwsze trzeba jednak podnieść, że skarżący może taką petycję, skargę lub wniosek złożyć w każdym dogodnym czasie, a po wtóre kwestie działu VIII kpa zostały wyjęte przez ustawodawcę spod kognicji sądów administracyjnych. Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak na wstępie.