II SA/Wr 745/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia .... w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia 26 czerwca 2014 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R10- obróbka na powierzchni ziemi, przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska – osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków (o nr 02 03 05), na terenie działki nr .... Decyzja odmowna wydana została na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), gdyż plan miejscowy nie przewiduje na obszarze oznaczonym symbolem R prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu odpadów (§ 6 ust. 2 pkt 2 uchwały nr ... Rady Miejskiej w G. z dnia 29 września 2010 r.). Dodatkowo uzyskano stanowisko Burmistrza G. z dnia 15 maja 2014 r. wyjaśniające, że według ustaleń planu miejscowego nie dopuszcza się prowadzenia przetwarzania odpadów na terenie w/w działki. W odwołaniu skarżący zarzucił, że wskazany sposób przetwarzania odpadów nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntów, nadal będzie to użytkowanie rolnicze. Wskazana metoda odzysku R10 przewidziana jest w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy "zaś zamierzony sposób odzysku jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. Nr 86, poz. 476), nadal obowiązującym zgodnie z art. 250 ust. 1 ustawy. W ocenie organu nie było podstaw do udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Plan miejscowy nie przewiduje na terenie R- rola, na którym znajduje się działka nr ..., prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przetworzeniu odpadów. W planie nie ma zakazu takiej działalności, co jednak nie oznacza, że byłaby z nim zgodna. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Według skarżącego zamierzony sposób przetwarzania odpadów nie doprowadzi do powstania zabudowy lub zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych. Plan miejscowy ustanawia zakaz zabudowy. Aby dopuścić zamierzoną działalność plan nie musi przewidywać tego w sposób wyraźny. Wystarcza, gdy działalność ta nie narusza ustaleń planu miejscowego. Nie była prawidłowa ocena, że na terenach oznaczonych symbolem R nie jest dopuszczalne przetworzenie odpadów w procesie odzysku R10. Sposób przetwarzania z założenia przynosi korzyść rolnictwu, ponadto zachowane są określone w rozporządzeniu warunki przetwarzania mające na celu ochronę środowiska. Przyjęta przez organ interpretacja jest krzywdząca dla rolników i wytwórców tego rodzaju odpadów, gdyż zmusza ich do kosztownego transportowania odpadów lub stosowania innych, kosztownych metod przetwarzania odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Przedsiębiorcy powinni mieć świadomość istnienia prawnych ograniczeń swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wymagało rozstrzygnięcia, czy zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach), a konkretnie z przepisami uchwały Rady Miejskiej w Górze nr LIV/381/10 z dnia 29 września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 243, poz. 4102) ustanawiającej plan miejscowy dla obszaru obejmującego działkę skarżącego. W uchwale tej określono czym jest przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne terenu (§ 3 pkt 3 i 4) oraz podano, jako obowiązujące ustalenia planu miejscowego, oznaczenia graficzne w zakresie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a także oznaczenia dotyczące przeznaczenia terenów (§ 4 ust. 1 pkt 2 i 3). Jako przeznaczenia podstawowe wymieniono tereny oznaczone symbolami literowymi R – tereny rolne, ZL, WS i KD, zaś jako dopuszczalne lub zakazane dla terenów R wprowadzono zakaz zabudowy i wyjątki od tego zakazu, ponadto dopuszczono drogi wewnętrzne, ścieżki rowerowe, obiekty infrastruktury technicznej, zbiorniki wodne, zalesienia. Przytoczone ustalenia nasuwają uwagi, mianowicie że przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącego (tereny R) zostały określone jednoznacznie, a ponadto w sposób szczegółowy. Określenie przeznaczenia terenów w planie miejscowym, oprócz oczywistego znaczenia pozytywnego, posiada również sens negatywny. Z jednej strony sposób zagospodarowania danego terenu nie zawsze musi literalnie zgadzać się z określonymi jego przeznaczeniami, tj. nie musi być wyraźnie wskazany, o ile jednak jest to sposób nienazwany w planie miejscowym, to powinien pozostawać w ramach tych określonych przeznaczeń, jako ich uzupełnienie lub uszczegółowienie. Ten inny sposób zagospodarowania powinien zatem być rodzajowo zbieżny z oznaczonymi przeznaczeniami, stanowić ich dopełnienie lub pozostawać z nimi w racjonalnym związku. Istotny był konkretny sposób zamierzonego przez skarżącego sposobu gospodarowania odpadami. Skoro miał to być odzysk poza instalacjami i urządzeniami, to nie powinno mieć znaczenia pominięcie w planie miejscowym dookreślenia symbolu przeznaczenia terenu jako terenu O (gospodarowanie odpadami na terenach infrastruktury technicznej - § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dz. U. Nr 164, poz. 1587 i załącznik nr 1 pkt 7.6). Należało jednak uwzględnić, że proponowany sposób nadal obejmuje gospodarowanie odpadami, stanowiącego dziedzinę odrębną od gospodarowania rolnego, a przede wszystkim osobno reglamentowaną prawnie. Proces odzysku R10 (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy i rozporządzenie wykonawcze z dnia 5 kwietnia 2011 r. Dz. U. Nr 86, poz. 476 nadal obowiązujące z mocy art. 250 ustawy) określany jest jako "obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska" (zał. nr 1 do ustawy), zatem nie stanowi już prostego nawożenia lub ulepszania gleby (w poprzednich stanach prawnych nawet nie wymagającego zezwolenia). Rozporządzenie ustala szczegółowe warunki odzysku osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków. Wymóg zgodności proponowanego odzysku z planem miejscowym rozumieć więc należy raczej jako zgodność z wyraźnie wyrażonym zamiarem uchwałodawcy dopuszczenia takiego dodatkowego przeznaczenia terenów rolnych. Istniejące w tym zakresie wątpliwości usuwa stanowisko organu gminy, która uchwaliła plan miejscowy, że wskazany przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z ustaleniami planu. Argumentacja przeciwna skarżącego było bardzo sugestywna, jednak w omawianej sytuacji uznanie odzysku R10 za normalny składnik gospodarowania rolnego byłoby niezgodne zarówno z podanymi przepisami regulującymi ten sposób gospodarowania odpadami, jak i ustaleniami planu miejscowego. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.