II SA/Wr 748/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i J. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie dobudowanych obiektów na nieruchomości w S. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz A. i J. G. kwotę 10 zł. /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. z dnia [...] Nr [...] o nakazaniu skarżącym rozbiórki dobudowanych obiektów do obiektu podstawowego na nieruchomości w S. [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś., nakazującą rozbiórkę dobudówki zlokalizowanej w S. [...]. Jako przyczynę uchylenia wskazano w szczególności niejednoznaczne ustalenie czasu realizacji inwestycji oraz zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organ I instancji na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz zgromadzonych w trakcie postępowania dowodów ustalił, że samowola budowlana - dobudówka, została zrealizowana w latach 1995-96. Ponadto, ustalono, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji - przedmiotowy obiekt, który przeznaczony jest na zakład kamieniarski - kwalifikuje się jako inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska. W związku z tak kształtującym się stanem faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...] decyzję Nr [...], którą nakazał inwestorom – A. i J. G. rozbiórkę przedmiotowej dobudówki. Od rozstrzygnięcia powyższego, w terminie prawem przewidzianym, wniosły odwołanie strony zobowiązane - państwo A. i J. G., żądając jego uchylenia. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i stwierdził, iż skoro na podstawie zeznań świadków ustalono, że przedmiotowy budynek powstał w latach 1995-96, to organ I instancji zasadnie zastosował wobec inwestorów sankcję w postaci nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Rozstrzygnięcie niniejsze jest prawidłowe z punktu widzenia prawa i organ odwoławczy przychyla się do jego zasadności, biorąc ponadto pod uwagę, że postępowanie I instancji doprowadziło do wyjaśnienia wskazanych uprzednio przez organ odwoławczy okoliczności. Organ I instancji ustalił bowiem czas realizacji samowoli i nie można w tym miejscu zgodzić się z zarzutami odwołujących się, którzy twierdzą, że obiekt zrealizowano w latach 80-tych. Wobec spójnych zeznań świadków twierdzenia strony budzą wątpliwości i wskazują jednoznacznie na chęć uniknięcia konsekwencji wynikających z art. 48 Prawa budowlanego. Strony po raz kolejny nie przedstawiły przekonujących dowodów potwierdzających niniejsze twierdzenia, nie można bowiem uznać za takie rachunków zakupu materiałów do budowy obiektu. Rachunek zakupu nie może wskazywać jednoznacznie, że obiekt został zrealizowany w dacie zakupu. Ponadto nie można uznać prowadzonej w przedmiotowym budynku działalności za usługi rzemieślnicze. Prowadzona działalność polega bowiem na produkcji wyrobów kamiennych, co stanowi zdaniem organu odwoławczego niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji przeznaczony jest bowiem na cele mieszkalne i rzemiosła. Nie ma w nim natomiast mowy o prowadzeniu zakładu produkcyjnego, który w dodatku może powodować pogorszenie stanu środowiska. Kwestia powyższa ma jednakże znaczenie drugorzędne wobec oczywistości faktu popełnienia przez inwestorów samowoli budowlanej, co skutkuje tylko i wyłącznie nakazem rozbiórki ze wspomnianego art. 48. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż argumentacja zawarta w odwołaniu nie może zasługiwać na uwzględnienie, dlatego też orzeczono jak wyżej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i J. G. zarzucając błędne dokonanie ustaleń faktycznych przez przyjęcie, iż dobudowa spornego obiektu miała miejsce w latach 1995 – 1996, tj., pod rządem ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, iż w zaskarżonej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w ogóle do zarzutów strony skarżącej dot. sprzecznych zeznań świadków. Stanął jedynie na stanowisku, iż skoro twierdzą oni, że budowa powstała w latach 95,96 to i tak okoliczności te powinny być oceniane na podstawie ustawy Prawo Budowlane z 7.07.1994r. Tymczasem skarżący w swoim odwołaniu wykazywali, że sprzeczności w zeznaniach świadków świadczą o tym , iż nie są oni w stanie stwierdzić kiedy powstał sporny budynek, i w tej sytuacji wiarygodne są zeznania skarżących. Nie do przyjęcia jest także wniosek organu odwoławczego, iż twierdzenia skarżących zmierzają jedynie do uniknięcia konsekwencji wynikających z art.. 48 Prawa Budowlanego gdy tymczasem ich zeznania w przeciwieństwie do zeznań świadków są spójne i mają potwierdzenie w pośrednich dokumentach . Twierdzenie organu odwoławczego, że rachunek nie wskazuje, iż budowa została dokonana w okresie zakupu jest nie logiczne albowiem rachunek ten bardziej uprawdopodobnią to, że budowa powstała w 1991, 1992 niż w 1995, 1996 co przyjął organ. Skarżący podnieśli, iż świadkowie T. Ś. i L. J. są to osoby nie zamieszkałe w S., które jak twierdzą bywały tam sporadycznie i nie mogą oni wskazać jednoznacznie celu robót budowlanych, które były przeprowadzane. Przyznaje to świadek T. Ś., który był w S. tylko jeden raz i w zasadzie widział materiały budowlane i część muru i nie interesował się budową. Z zeznań tych świadków może wynikać jedynie, iż w 1995, 1996 były prowadzone roboty budowlane w spornym budynku ale nie można stwierdzić ich celu. Skarżący zwracają w tym miejscu uwagę na inny fakt wynikający z akt sprawy, a który nie był wzięty w ogóle wcześniej pod uwagę. Mianowicie w 1995r. J. G. na wybudowanym wcześniej spornym obiekcie dokonywał remontu. Wstawiał piłę do cięcia kamienia i w tym celu zdejmował dach. Tych okoliczności dotyczy właśnie zeznanie świadków T. Ś. i L. J. Potwierdzają to także oświadczenia M. M. i A. S. Osoby te są w pełni wiarygodne bowiem pracowały one u J. G. przed laty. Ponadto jako pracownicy bardzo dobrze orientowali się w sytuacji zakładu. Przedstawione zdjęcia także uwidaczniają fakt remontu w celu umieszczenia dużej piły do cięcia kamienia. Biorąc pod uwagę twierdzenia skarżących i świadków M. M. i A. S. należy przyjąć, iż sporny obiekt wybudowano do 1992 r. W tych okolicznościach także zeznania świadków T. Ś. i L. J. nie mogą być dowodem na stwierdzenie, że sporny budynek powstał w 1995, 1996 r . Świadczą one o tym, że w tym czasie był tam remont w celu zainstalowania dużej piły. Nadto skarżący wskazali, iż zakład J. G. od 1992 r. dokonywał cięcia kamienia. Wcześniej na małej pile, która znajdowała się w dobudowanym spornym budynku, ponieważ w garażu (budynku głównym) była szlifiernia - tak wynika z zeznań skarżących i świadków M. M. i A. S. Szlifiernia i piła nie mogły się znajdować w jednym pomieszczeniu z uwagi na brak miejsca. Właśnie te okoliczności znajdują potwierdzenie w zeznaniach A . B. i G. B., którzy stwierdzili, iż w zakładzie skarżącego od 1992 r. był cięty kamień, a w garażu znajdowała się szlifiernia, jednocześnie twierdząc, że sporny budynek powstał w 1995, 1996 r. Jest to wyraźna niespójność zeznań A. B. i G. B., która potwierdza argumenty J. G. i przedstawionych przez niego dowodów. Nadto G. B. przyznaje, że były wykonywane prace z dachem lecz podaje datę 1997 r. Wskazuje to na to, że jej twierdzenia są niezgodne w datach o około 2 lata do przodu. Zeznania państwa B. są niewiarygodne w istotnej kwestii dotyczącej daty powstania spornej budowli . Należy je ocenić przez pryzmat tego, iż A. B. od 1997 r. nieustannie, składa skargi na J. G. dotyczące uciążliwości zakładu. Reasumując skarżący stwierdzili, iż podniesione wyżej argumenty wykazują błędne ustalenia faktyczne w zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślili, iż ich zakład nie jest także uciążliwy dla środowiska o czym świadczą przeprowadzone badania i ich wyniki. Także twierdzenia DWINB jakoby zakład był prowadzony niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego są pozbawione podstaw w świetle oświadczenia Rady Gminy z dn. 23.03.2001 r. Stwierdzono w nim jednoznacznie, iż działalność skarżącego jest legalna, zgodna z prawem lokalnym oraz nie pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla Gminy Z. Śl. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art.140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie jeżeli strona w odwołaniu kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygniecie sprawy. Powołanie się ogólnikowe, jak uczynił to organ odwoławczy w niniejszej sprawie, na ustalenia organu pierwszej instancji , kwestionowane przez stronę w odwołaniu jest naruszeniem nie tylko art.136 k.p.a., lecz także naruszeniem art.107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jest o tyle istotne, że skoro postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne, celem wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez A. i J. G. w odwołaniu, a które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały w skardze do Sądu. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...], Nr [...], w oparciu o przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że zarówno pod rządami art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 8 , poz. 229 ze zm.), jak też pod rządami art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) – roboty budowlane (za wyjątkiem tam wskazanych) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że o ile inwestor nie mając takiego pozwolenia rozpoczął bądź też wykonał takie roboty podlegają one rozbiórce w trybie art. 48 wyżej wymienionej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. , bądź też rozbiórce na podstawie art. 37 ustawy wyżej wymienionej z dnia 24 października 1974 r., o ile nie ma możliwości jej legalizacji na podstawie art. 40 i następnych tej ustawy. Przepis zaś art. 103 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. przewiduje, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów , w których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W niniejszej sprawie organy opierając się przede wszystkim na zeznaniach świadków powołanych przez A. B. przyjęły, że skarżący sporne obiekty wybudowali w latach 1995 – 1996, a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący tak w odwołaniu jak i w skardze do Sądu nie godzą się ze stanowiskiem organów, zarzucając sprzeczność w zeznaniach świadków. Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, iż z akt sprawy nie wynika, by A. i J. G. zostali powiadomieni przez organ pierwszej instancji o mających nastąpić słuchaniu świadków w dniu 20 listopada 2000 r. Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów z dnia 20 listopada 2000 r. przesłuchania świadków: L. J., T. Ś., J. B. , G. B. nie wynika także, by skarżący byli obecni przy składaniu przez te osoby zeznań. Również z akt sprawy nie wynika, by skarżący byli zawiadomieni o słuchaniu świadka H. G. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 30 października 2000 r. nie wynika także by skarżący byli obecni przy składaniu zeznań przez H. G. Wskazać należy, że stosownie do art.79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia /art.79 § 2 k.p.a./. Uprawnień wynikających z cyt. wyżej przepisu art.79 k.p.a. nie może pozbawić strony organ przez nie zawiadomienie jej o przeprowadzanym dowodzie. Czynność ta nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest to obowiązek organu, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. O wzięciu bowiem udziału w przeprowadzaniu dowodu może decydować wyłącznie strona, a nie organ przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro w przesłuchaniu świadków w dniu 20 listopada 2000 r. nie brali udziału skarżący, gdyż jak wynika z akt sprawy, nie zostali o nich zawiadomieni, to organ naruszył tym samym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym , jak i zasadę czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu. Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione /art.81 k.p.a./, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjęte zostało, że zachowanie wymagań z art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy./por. wyrok z dnia 13 lutego 1986r., sygn. akt II SA 2015/85 – ONSA 1986, Nr 1, poz.13/. W wyroku z dnia 9 czerwca 1999r., sygn. akt I SA/Gd 1252/97 /LEX nr 37890/ Sąd zawarł pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że możliwość zapoznania się przez skarżących z protokołem zeznań świadka nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkowi pytań. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na względzie dokonane przez Sąd ustalenia, a także dopuścić jako dowód w sprawie zeznania świadków wnioskowanych przez skarżących, jak również rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia daty wybudowania spornych obiektów. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit. c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.