II SA/Wr 748/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. M., J. M. i M. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy trzech linii napowietrznych wysokiego napięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. umarza postępowanie administracyjne w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. M. M., J. M. i M. M. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd orzekając w sprawie w oparciu o dostarczone łącznie ze skargą akta administracyjne ustalił, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. W 2016 r. M. M. zainicjowała przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O., (dalej – PINB), postępowanie dotyczące legalności budowy trzech linii napowietrznych wysokiego napięcia - 110 kV -S "102-105-106", na odcinku zlokalizowanym na działce nr [...] AM-104 obręb O. oraz na odcinku zlokalizowanym na działce nr [...] AM - 88 obręb O.. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie, które zakończył decyzją z dnia [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania. Pismem z dnia 26 lipca 2017 r. złożonym w organie w tej samej dacie M. M. zażądał uzupełnienia decyzji. Z treści wystąpienia wynika, że żądaniem objęto ,,wskazanie podstawy prawnej i uzasadnienie przyjęcia konkretnego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy". Według wnioskodawczyni decyzja nie odpowiada prawu, nie pozwala stronie na sformułowanie odwołania, zaś organ nie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i przyjętego stanu faktycznego. W dniu [...] r. PINB w O. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Odwołaniem opatrzonym datą 3 sierpnia 2017 r. i złożonym osobiście w tym samym dniu w organie nadzoru budowlanego I instancji M., J. i M. M. oprotestowali decyzję PINB z dnia [...] r., nr [...]. Z kolei pismem z dnia 4 września 2017 r., jak wynika z pieczęci pocztowej na kopercie zawierającej przedmiotowe pismo złożonej w urzędzie pocztowym w O. w dniu 6 września 2017 r. M., J. i M. M. wystąpili o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Rzeczony wniosek został uzupełniony kolejnym pismem z dnia 11 września 2017 r. kierowanym do organu odwoławczego. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB podając w podstawie art. 59 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej - k.p.a.) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...]. Na uzasadnienie zajętego stanowiska organ II instancji wskazał na wydane w sprawie rozstrzygnięcia oraz na pisma stron postępowania, skrupulatnie odnotowując ich chronologię, po czym stwierdził, że po analizie treści wniosku oraz akt sprawy brak jest podstaw do jego pozytywnego rozpatrzenia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zawiera analizę instytucji przywrócenia terminu oraz przesłanki uwzględnienia żądania strony złożonego w tym zakresie. Jednocześnie DWINB podał, że wnioskujący o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w O. z dnia [...] r. nr [...] nie wskazali żadnej okoliczności usprawiedliwiającej fakt uchybienia terminu. Wobec tego uznano przywrócenie terminu za niedopuszczalne. Opisując ustawowe przesłanki warunkujące przywrócenie terminu na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego skonkludowano, iż wobec braku zaistnienia koniecznych przesłanek z art. 58 k.p.a. nie ma podstaw prawnych do przywrócenia terminu do dokonania wnioskowanej czynności procesowej, złożenia odwołania, a tym samym do ponownego rozpatrzenia w trybie postępowania odwoławczego, sprawy zakończonej decyzją PINB w O. z dnia [...] r., nr [...]. Wywiedzioną w prawem przewidzianym terminie skargą M. M., J. M. i M. M. oprotestowali wyżej wskazane postanowienie wnosząc o jego uchylenie ze względu na naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu w sytuacji, gdy uchybienie terminu nastąpiło bez winy stron, co zostało przez nich uprawdopodobnione, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn, dla których organ nie dał wiary stanowisku skarżących uzasadniającymi uprawdopodobnienie braku winy stron oraz art 113 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie. Argumentując podnoszone zarzuty i wniosek procesowy skarżący uznali, że skarżone postanowienie stanowi przeszkodę w ponownym rozpoznaniu sprawy i zamyka im drogę do realizacji zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 ust. 1 k.p.a., a także w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieli istniejące ich zdaniem niedostatki uzasadnienia decyzji, co spowodowało jego niezrozumienie, a następnie odmowę wyjaśnienia tej kwestii przez organ we właściwym trybie. Podobnie według autorów skargi wymogom art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. nie odpowiada zaskarżone postanowienie. Skarżący zarzucali organowi nieprawidłowe zastosowanie art. 58 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie przyczyn złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazany przepis, zdaniem skarżących został też naruszony przez odmowę przywrócenia terminu. Opisując w szerokich wywodach skargi brak winy wnioskodawców w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania skarżący zwracali uwagę na złożony w toku postępowania wniosek o uzupełnienie decyzji. W piśmie procesowym poza barkiem winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zamieszczono także stanowisko dotyczące przekonania skarżących o złożeniu odwołania w terminie ustawowym. W odpowiedzi na skargę organ podał, iż po zapoznaniu się ze skargą uznał zarzuty za bezzasadne i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa, co uzasadniało uchylenie kwestionowanego postanowienia. Przekonanie Sądu o konieczności eliminacji skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego wynika z następujących okoliczności. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie DWINB odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od zapadłej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego decyzji administracyjnej. Rzeczone rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o art. 59 § 1 i 2 k.p.a., który wskazuje zarówno organ jak i formę rozpoznania złożonego w tym zakresie wniosku. Inny przepis, a to art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. Analiza powyższych regulacji k.p.a. nie pozostawia więc wątpliwości, że w razie uchybienia terminu właściwy organ powinien przywrócić uchybiony termin, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: 1) strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; 2) strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy; 3) wniosek ten został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, oraz 4) jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (w tym przypadku wniesienie zażalenia). Treść uzasadnienia postanowienia DWINB prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że organ nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z ustawowych przesłanek umożliwiających przywrócenie terminu, stąd też negatywnie rozpoznał wniosek. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym przedmiotowe postanowienie narusza obowiązujące przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, i to bez względu na dokonaną przez organ ocenę przesłanek z art. 58 k.p.a.. Organ administracyjny nieprawidłowo bowiem odniósł się do samego zagadnienia dochowania terminu przysługującego do wniesienie odwołania. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja PINB z dnia [...] r., nr [...] została doręczona M. M. w dniu 24 lipca 2017 r., zaś Marii M. i J. M. w dniu 2 sierpnia 2017 r. Z kolei odwołanie zredagowane w dniu 3 sierpnia 2017 r., zostało złożone osobiście w PINB w dniu 3 sierpnia 2017 r.. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Licząc ów czternastodniowy termin od dnia otrzymania decyzji przez adresatów zauważyć trzeba, że M. M. złożył odwołanie w dziesiątym dniu od otrzymania decyzji, zaś M. M. i J. M. już następnego dnia po odbiorze korespondencji zawierającej decyzję. Nie istniały zatem podstawy do przyjmowania, iż terminowi wynikającemu z art. 129 § 2 k.p.a. uchybiono, co determinuje w dalszej kolejności możliwość samego procedowania w zakresie jego przywracania. Nie zwracając uwagi na tę okoliczność organ przystąpił do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu, zamiast uznać, iż postępowanie w tym względzie jest bezprzedmiotowe. Na marginesie zauważyć trzeba, że DWINB niejako sam sprokurował złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania orzekając o niedopuszczalności odwołania w innym postanowieniu wpadkowym. Zagadnienie to pozostaje jednak poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż wydane w tym względzie rozstrzygnięcie podlegało odrębnej weryfikacji. Powracając do problematyki umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o czym orzeczono w pkt II sentencji niniejszego wyroku, zauważyć należy, iż zmiana treści art. 126 k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6 poz. 18) dopuściła możliwość stosowania art. 105 k.p.a. także do postanowień. W związku z tym postępowanie wpadkowe dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, który w istocie uchybiony nie był należało umorzyć. Stwierdzając zasadność takiego zakończenia postępowania Sąd uznał, iż na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. i umorzył postępowanie w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zgodnie z art. 145 § 3 wskazanej ustawy.