II SA/Wr 749/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2025 r. nr 829/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. L. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) z dnia 7 sierpnia 2025 r. (Nr 829/2025) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wskazane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 15 lutego 2023 r. (znak 8/IX/B/2023) Starosta Kłodzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie J. Sp. z o.o. (dalej inwestor) pozwolenie na przebudowę oraz rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego z częścią usługowo-hotelową w L., na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb S. Decyzją z dnia 5 marca 2025 r. (Nr 24/2025) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej: PINB, organ I instancji) nakazał inwestorowi przedłożenie projektu zamiennego budowlanego dla inwestycji. W dniu 12 marca 2025 r. przedłożono projekt zamienny, a decyzją z dnia 28 kwietnia 2025 r. (znak 10/IX/I/2025) Starosta Kłodzki uchylił własną decyzję z dnia 15 lutego 2023 r. o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji decyzją z dnia 16 maja 2025 r. (Nr 45/2025) zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót inwestorowi związanych z przebudową oraz rozbudową budynku mieszkalnego z częścią usługowo-hotelową w L., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb S. oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła skarżąca. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (Nr 829/2025) stwierdzono niedopuszczalność złożonego odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako strona udział brał wyłącznie inwestor. Decyzja PINB z dnia 16 maja 2025 r. (nr 45/2025) została doręczona Stronie w dniu 19 maja 2025 r. Jak wyjaśniono termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 2 czerwca 2025 r., wobec czego w dniu 3 czerwca 2025 r. decyzja PINB stała się ostateczna. Dalej wskazano, że odwołanie skarżącej zostało nadane w placówce pocztowej dnia 20 czerwca 2025 r., zatem w chwili, gdy decyzja PINB korzystała już z waloru ostateczności. Jak zaznaczono upływ ustawowego terminu do wniesienia odwołania skutkuje niedopuszczalnością odwołania, ale strona pominięta w postępowaniu w dalszym ciągu może skutecznie bronić swoich praw - poprzez złożenie żądania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono: 1. art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżącej prawa do złożenia odwołania od decyzji PINB nr 45/2025 z dnia 16 maja 2025 r., mimo że prawo to przysługuje każdej stronie postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy, błędnie uznając, iż decyzja PINB była ostateczna przed doręczeniem jej skarżącej, uniemożliwił jej realizację ustawowego środka zaskarżenia, 2. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 16 maja 2025 r. w sytuacji, gdy termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, natomiast powyższa decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej dopiero 5 czerwca 2025 r., a więc termin na wniesienie odwołania upływał 20 czerwca 2025 r., w związku z czym, złożenie odwołania przez skarżącą w tym dniu było dokonane prawidłowo i w ustawowym terminie, 3. art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie wniesionego przez skarżącą odwołania za niedopuszczalne, a co za tym idzie, zaniechanie przez organ odwoławczy pełnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy, 4. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i nast. p.b. poprzez odmowę uznania Skarżącej za stronę postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB zakończonego decyzją nr 45/2025 z dnia 16 maja 2025 r., a co za tym idzie, pozbawienie jej praw do zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania, 5. art. 8 k.p.a. poprzez działanie organów administracji publicznej, polegające na dezinformowaniu strony co do stanu sprawy i wydania decyzji, które w sposób oczywisty narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa.; zamiast prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie, organy działały w sposób celowo wprowadzający w błąd i pozbawiający skarżącą ustawowych uprawnień procesowych, 6. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym prawa wglądu w akta i zgłaszania uwag dotyczących wydawanych rozstrzygnięć, a wręcz wprowadzanie jej w błąd co do faktycznego stanu sprawy, pozbawiając realnej możliwości obrony swoich interesów 7. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez odebranie skarżącej prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, skutkiem czego było wyłączenie kontroli legalności decyzji wydanej w pierwszej instancji i rażące naruszenie standardów demokratycznego państwa prawa oraz zasady prawa do sądu i do skutecznej kontroli instancyjnej. W rezultacie wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów z dokumentów: 1) wydruku informacji dotyczących przesyłki rejestrowanej o numerze [...] znajdujących się na stronie internetowej prowadzonej pod adresem: https://emonitoring.[...].pl, 2) wydruku informacji dotyczących przesyłki rejestrowanej o numerze [...] znajdujących się na stronie internetowej prowadzonej pod adresem: https://emonitoring.[...].pl - na fakt daty doręczenia skarżącej decyzji PINB nr 45/2025 z dnia 16 maja 2025 r., wniesienia przez skarżącą odwołania w ustawowym terminie, 3) zrzutu ekranu telefonu komórkowego zawierającego informację na temat wykonanych połączeń wychodzących pod numerem telefonu: [...] w dniach 5 maja 2025 r, 12 maja 2025 r. oraz 29 maja 2025 r. - na fakt występowania przez skarżącą z ustnymi wnioskami o udostępnienie przez PINB informacji o fakcie i terminie wydania decyzji w sprawie, wprowadzania skarżącej w błąd co do faktu i terminu wydania decyzji, 4) pisma PINB z dnia 4 lipca 2025 r. o przekazaniu odwołania skarżącej, - na fakt nadania odwołaniu skarżącej biegu, przekazania go organowi odwoławczego, braku uznanie za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, braku uznania odwołania skarżącej za niedopuszczalne. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono m.in., że skarżąca już pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. zgłosiła PINB swój udział w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w stosunku do inwestora pod znakiem: [...], wnosząc jednocześnie o zapewnienie skarżącej czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym, w tym umożliwienie wglądu do akt postępowania, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i wykonywania ich fotokopii, jak również doręczanie jej wszelkiej korespondencji w sprawie, w tym wszelkich rozstrzygnięć, na adres pełnomocnika skarżącej. Do dnia 5 czerwca 2025 r., a więc przez niemal 2 miesiące, organ I instancji nie ustosunkował się formalnie do tego zgłoszenia. Dalej wskazano, że w trakcie kilku rozmów telefonicznych, osoba prowadząca sprawę zapewniała skarżącą, że decyzja nie została jeszcze wydana, niemniej jednak, zostanie doręczona skarżącej. Ostatni taki kontakt telefoniczny miał miejsce - jak się później okazało - w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Jak wskazano fakty te maja fundamentalne znaczenie: w chwili, gdy rzeczywiście biegł termin do wniesienia odwołania, skarżąca otrzymywała od organu informacje fałszywe, de facto pozbawiające ja możliwości realizacji konstytucyjnie gwarantowanego prawa do obrony swoich interesów. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jednocześnie zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W fazie wstępnej postępowania odwoławczego zadaniem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje jego bezskuteczność i ostateczność decyzji organu pierwszej instancji. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości procesowej niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybieniu terminu zgodnie z bezwzględnie obowiązującą normą prawną wyrażoną w art. 134 k.p.a. Inaczej mówiąc stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zostało uzależnione od uznania organu odwoławczego. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja PINB z dnia 16 maja 2025 r. (Nr 45/2025) została skierowana wyłącznie do inwestora i została odebrana w dniu 19 maja 2025 r., o czym świadczy adnotacja odbierającego J. O. Ponieważ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym udział brał wyłącznie inwestor, wynika z tego, że decyzja PINB stała się ostateczna w dniu 3 czerwca 2025 r. Termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 2 czerwca 2025 r. Z akt sprawy wynika nadto, że odwołanie skarżącej zostało nadane w placówce operatora pocztowego 20 czerwca 2025 r., co sprawia, że w chwili wniesienia odwołania decyzja miała już walor ostateczności. Należy jednocześnie zauważyć, że argumentacja skargi koncentruje się w istocie na wykazaniu, iż skarżącej przysługiwał w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia 16 maja 2025 r. przymiot strony. W tym miejscu należy poczynić zatem istotną uwagę, że jeśli ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania z powodu niezawinionego przez stronę pozbawienia jej udziału w postępowaniu, to okoliczność ta wprost implikuje, że nieuwzględnienie przez organ wszystkich stron w postępowaniu nie stanowi przeszkody dla uzyskania przez decyzję wydaną w takim postępowaniu cechy ostateczności. W konsekwencji nawet pomimo ewentualnej wadliwości postępowania, decyzja administracyjna stanie się ostateczna z chwilą, gdy stronom biorącym udział w postępowaniu upłynie bezskutecznie termin do wniesienia odwołania. W piśmiennictwie prezentowane jest trafne stanowisko, zgodnie z którym termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, można liczyć tylko od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona pominięta w postępowaniu może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak np. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008, s. 599). Słusznie podnosi się przy tym argument, że wznowienie postępowania otwiera przed pominiętą stroną ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu drugiej instancji. Szukanie w takim przypadku ochrony w instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zapewniałoby stronie jedynie udział w postępowaniu odwoławczym, co godzi w przyznane jej prawo do dwuinstancyjnego postępowania (por. E. Iserzon [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, E. Iserzon, J. Starościak, Warszawa 1970, s. 223-224). Pogląd ten zyskał poparcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w motywach wyroku z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95 stwierdził, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję. Podsumowując zatem tę część rozważań należy stwierdzić, że słusznie DWINB wskazał, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Jednocześnie Sąd zauważa, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, dokonał błędnej interpretacji art. 134 k.p.a., gdyż formułując uzasadnienie swojego stanowiska odwołał się do przesłanek uzasadniających stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, publ. CBOSA), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne przy stwierdzaniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 602/97, publ. CBOSA). Jakkolwiek organ odwoławczy słusznie zauważył, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu to nieprawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Należy przy tym zauważyć, że stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak już bowiem zauważono obydwa rozstrzygnięcia, choć stanowią odrębne instytucje to są wydawane na tej samej podstawie prawnej, jak i również zamykają stronie drogę do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji. W tym też zakresie organ co prawda naruszył przepisy postępowania wydając postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, ale bez żadnego wpływu na wynik sprawy. Nadto, w świetle art. 145 § 1c uchylenie ostatecznego orzeczenia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy sąd stwierdzi, że owo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd tego nie stwierdził, bowiem odmowa przyjęcia do rozpoznania sprawy w II instancji była trafna. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przyjdzie jeszcze wyjaśnić, że Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze. Prowadzone przez sąd administracyjny w trybie art. 106 p.p.s.a. postępowanie dowodowe ma charakter uzupełniający. Celem tego postępowania nie jest uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie dotyczącej zaskarżonego aktu, lecz materiału, który jest konieczny do przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli tego aktu. W ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącą dowody nie są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia.