II SA/Wr 75/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. M. i E. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia 22 sierpnia 2012 r., nr 112; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata W. K. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100 stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć 20/100). D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. (dalej jako PINB) z dnia 22 sierpnia 2012 r., nr 112, którym organ ten - po rozpatrzeniu wniosku T. M. i E. M. - działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jego decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: PINB decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...], [...] w J. S.. Pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. T. M. i E. M. (dalej zwani skarżącymi) wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją z powodu wydania jej z pominięciem ich udziału. Wnioskodawcy żądając wznowienia postępowania powołali się na interes prawny wynikający z art. 140 i art. 144 k.c., który ich zdaniem czyni ich stronami postępowania. Wyjaśnili, że działania A. D. i S. D. zakłóciły korzystanie z ich nieruchomości , a zatem rozstrzygnięcie w tej sprawie pozostaje w bezpośrednim związku z ich uprawnieniami właścicielskimi, bowiem może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. PINB decyzją z dnia 27 lutego 2012 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie, stwierdzając, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją. DWINB w wyniku odwołania skarżących decyzją z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a nie postanowienia. PINB, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2012 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego umorzonego decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r., stwierdzając, że wnioskodawcy nie są stronami tego postępowania. Powyższe postanowienie organu I instancji zostało utrzymane w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem DWINB z dnia 20 listopada 2012r. Organ odwoławczy, uznając w nim za prawidłowe stanowisko PINB, wskazał, że wznowienie postępowania w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest możliwe wyłącznie na żądanie strony, wobec czego konieczne jest ustalenie, czy osobie składającej wniosek o wznowienie przysługiwał status strony w przeprowadzonym postępowaniu. Organ II instancji podniósł, że celem postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego jest doprowadzenie inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem administracyjnym, a nie cywilnym. Następnie stwierdził, że wnioskodawcy nie wykazali, w jaki sposób budynek gospodarczy na terenie działek nr [...], [...] w J. S. ogranicza i zakłóca możliwość korzystania z ich nieruchomości. DWINB zauważył przy tym, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. dotyczy tylko budowy budynku gospodarczego na tych działkach i nie obejmuje swym zakresem innej działalności prowadzonej przez S. D. i A. D.. Natomiast jak wynika z map geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w J. S. a działką nr [...] należącą do skarżących znajdują się trzy inne działki. W ocenie DWINB powyższa okoliczność wyklucza wnioskodawców z kręgu stron postępowania. Zdaniem tego organu, subiektywne przekonanie wnioskodawców, że winni być stronami takiego postępowania nie poparte żadnymi dowodami lub racjonalną argumentacją, nie może być podstawą do uznania ich za strony. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że fakt, iż A. D. jest stroną postępowania w sprawach prowadzonych przez nadzór budowlany w stosunku do obiektów budowlanych na nieruchomościach wnioskodawców nie jest wystarczającą podstawą do uznania ich za strony niniejszego postępowania. Skarżący wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu strony w kwestionowanym postępowaniu, podczas gdy wydana w tym postępowaniu decyzja narusza ich prawa, a skarżący posiadają interes prawny w jej uchyleniu. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego jego wznowienia. Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenie w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Przy czym, co wymaga w tym miejscu podkreślenia, w orzecznictwie sądowym dotyczącym wznowienia postępowania jednolicie przyjmuje się, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) ma miejsce jedynie w tych przypadkach, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalania, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 246/11). Powyższe oznacza, że jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 821/11). Dopuszczalność wydania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest więc ograniczona wyłącznie do przypadków, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną. W niniejszej sprawie PINB odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. z uwagi na niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych wskazując, że skarżący, występujący z żądaniem wznowienia postępowania, nie byli stroną postępowania zakończonego powyższą decyzją i nie wykazali interesu prawnego w żądaniu jego wznowienia. Rozstrzygnięcie to utrzymał DWINB. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętych przez organy rozstrzygnięć jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o umorzeniu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na terenie działek nr [...] i [...] w J. S. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie. Stroną stosownie do ww. przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Powyższe stanowisko znajduje w pełni zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W świetle przedstawionych poglądów w rozpatrywanym przypadku orzekające w sprawie organy błędnie w okolicznościach sprawy przyjęły, że już na etapie wstępnym można stwierdzić, że skarżący nie są stronami i w konsekwencji z tego powodu ich wniosek o wznowienie rozstrzygnąć negatywnie w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgłoszony przez skarżących wniosek oparty został na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Zgłaszając takie żądanie wnioskodawcy powołali się, że są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami , na których dokonano samowoli budowlanej. Wskazali m.in., że w wyniku przeprowadzonego (w domyśle zapewne w sposób prawidłowy) postępowania może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na ich nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. W ocenie Sądu treść powyższych twierdzeń nie uprawnia do stwierdzenia we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego oczywistości brak interesu prawnego żądających wznowienia takiego postępowania. Do przeprowadzenia takiej analizy nie może bowiem dojść na etapie wstępnym postępowania wznowieniowego, gdzie badane mogą być tylko kwestie formalne, nie ma podstaw do tego aby na tym etapie zajmować się merytoryczną oceną okoliczności podniesionych w kontekście przesłanek wznowieniowych. W szczególności w świetle przywołanych twierdzeń za całkowicie chybione należy uznać stanowisko DWINB, który oparł wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd o braku interesu prawnego wnioskodawców na analizie map geodezyjnych, z których ma wynikać, że pomiędzy należącą do wnioskodawców działką nr [...] a działkami nr [...] i [...] znajdują się trzy inne działki. Powyższego założenia w świetle znanych organowi z urzędu okoliczności dotyczących wielowątkowych sporów sąsiedzkich dotyczących m.in. lokalizacji dróg dojazdowych czy też zasilania w wodę stawów nie można zaakceptować. W badanej sprawie wnioskodawcy powołując się na prawo własności działki nr [...] wyraźnie wskazali szerszy obszar oddziaływania spornej inwestycji, wykraczający poza bezpośrednie sąsiedztwo działek nr [...] i [...]. Nie ulega też wątpliwości, iż w takiej sytuacji rozważyć należy również przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). To zaś wskazuje co najmniej na to, że przymiot strony odnośnie skarżących nie mógł być kwestionowany we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego, bo nie była to kwestia na tyle oczywista. Z tych względów nie można zaakceptować stanowiska organów orzekających w kontrolowanym postępowaniu wyrażonego poprzez orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wadliwość ta wymaga wyeliminowania postanowienia zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien w prawidłowym trybie wszcząć postępowanie wznowieniowe, korzystając ewentualnie z możliwości wezwania wnioskodawców do sprecyzowania swoich żądań, a następnie podjąć stosowne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa czynności procesowe i orzecznicze, uwzględniając uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je orzeczenie wydane w rozpoznawanej sprawie, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ustanowionemu w ramach prawa pomocy pełnomocnikowi skarżących Sąd przyznał z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej wynagrodzenie w wysokości zgodnej z art. 250 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 pkt 1 oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).