II SA/Wr 754/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy budynku gospodarczego (pomieszczenia rekreacyjnego) I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca w dniu [...].04.2017 r. zgłosiła zamiar budowy budynku gospodarczego na granicy z działkami sąsiednimi nie stanowiącymi jej własności. W dniu [...].05.2017 r. doręczono skarżącej postanowienie nakładające zgodnie z art. 30 ust. 5c p.b. obowiązek dostosowania wniosku do wymagań § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w zakresie odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w terminie do dnia [...].05.2017 r. Decyzją z dnia [...].05.2017 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 30 ust. 2 i 5c p.b. wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy, albowiem termin wyznaczony do uzupełnienia wniosku bezskutecznie upłynął. Tego samego dnia wpłynęło do tego organu uzupełnienie zgłoszenia nadane listem poleconym przed upływem wyznaczonego terminu. W uzupełnieniu skarżąca podała, że lokalizacja budynku gospodarczego jest zgodna z § 12 pkt 3 ppkt 4 w.t. oraz dołączyła poprawione zgłoszenie zawierające dokładny opis zamierzenia przez architekta wraz z projektem zagospodarowania terenu oraz rzutami przyziemia i elewacji (poprawionymi wersjami pierwotnego zgłoszenia, bez zmiany jego treści). Jak wyjaśniła, podstawą prawną zgłoszenia jest art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż budynek mieści się w dopuszczalnych wymiarach i powierzchni. Na działce skarżąca buduje dom jednorodzinny. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że uzupełniła zgłoszenie bez uchybienia terminu (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy budynku gospodarczego z powołaniem art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., a ponadto nałożył na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego obiektu. W uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 5c i d p.b. Organ wskazał, że postępowanie zgłoszeniowe nie stanowi postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Jest to postępowanie uproszczone, prowadzone na podstawie prawa budowlanego, którego stroną jest wyłącznie inwestor. Z tego względu zgłoszeniu może podlegać jedynie taka budowa, której obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki zainwestowania. Postępowanie z udziałem innych stron nie może toczyć się w trybie uproszczonym. Powołany przez skarżącą § 12 ust. 3 pkt 4 w.t. rzeczywiście dozwala na sytuowanie budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jednak zgodnie z § 12 ust. 4 w.t. takie usytuowanie budynku powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. (wówczas właściciele tej działki są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę). Aby umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości realizację uprawnień przysługujących im z uwagi na zamierzoną budowę, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ potwierdził ocenę pierwszej instancji, że skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego postanowieniem. Jednak organ pierwszej instancji "posłużył się niewłaściwą podstawą prawną". W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła zarzuty odwołania i dodała, że zgłoszenie dotyczyło budowy nie objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.). Powstanie oddziaływania na sąsiednie nieruchomości nie stanowi przesłanki wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego. Na rozprawie wniosła o zwrot kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organy nie mają oczywiście powinności stosowania art. 132 § 1 k.p.a. lub art. 54 § 3 p.p.s.a. (autokontrola), ale jak widać mogłyby czasami je rozważyć. Nie wnikając głębiej w problematykę prawną sprawy można od razu na wstępie zauważyć, że dochowując ustanowionych terminów organ pierwszej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, zaś ten zgłoszenie uzupełnił. Podstawą wniesienia sprzeciwu było natomiast jawnie nieprawdziwe wskazanie, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia w terminie. Z kolei organ wbrew materiałowi procesowemu sprawy twierdzi, że uzupełnienie zgłoszenia nie nastąpiło. Dosyć oczywistym skutkiem tej oceny powinno być utrzymanie decyzji w mocy (niewątpliwie naruszające prawo, ale logiczne skoro pierwsza instancja miała orzec prawidłowo). Sprzecznie z aprobatą dla sposobu i podstawy rozstrzygnięcia pierwszej instancji organ (organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. co trzeba dodać, gdyż niektórzy twierdzą, jakoby posługiwanie się pojęciem "organ" mogło być niejasne) jednak stwierdził, że pierwsza instancja naruszyła prawo, ale bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dosyć oczywistym skutkiem tej oceny powinno być utrzymanie decyzji w mocy z przyjęciem innej podstawy prawnej (niewątpliwie naruszające prawo, ale konsekwentne dla koncepcji rozstrzygnięcia sprawy przyjętej przez organ). Według przyjętej przez organ i omówionej przez niego podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czyli sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy nie podlegającej zgłoszeniu, a więc ustawowo objętej powinnością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, bezpodstawne jest wówczas nakładanie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie rozumie, że rozstrzygnięcie o tym jest zrozumiałe jedynie w odniesieniu do zgłoszenia budowy podlegającej zgłoszeniu (objętej katalogiem z art. 29 i art. 30 p.b.), kiedy jednak z pewnych względów (opisanych ustawowo w art. 30 ust. 7 p.b.) administracja odbiera inwestorowi możność zgłoszenia. Jeżeli inwestor zgłasza budowę objętą powinnością uzyskania pozwolenia na budowę, to oczywiście zgłoszenie powinno z tego powodu spotkać się ze sprzeciwem, ale wówczas to nie organ ustanawia obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jawnie sprzeczne natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. jest stwierdzenie przez organ, że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m² wymaga pozwolenia na budowę, gdy przepis stanowi "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych" itd. Budowa ta wymaga zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia. Było niewątpliwe, że zgłoszenie skarżącej spełniało wymagania ustawowe zawarte w art. 30 ust. 2 p.b., co trafnie stwierdziły organy. Już zatem wstępne (pobieżne) oceny uzasadniają niebudzący wątpliwości wniosek o nieistnieniu podstaw sprzeciwu przyjętych w decyzji pierwszej instancji oraz zaskarżonej decyzji organu, a ponadto o naruszeniu przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty) przez ewidentnie sprzeczne z uzasadnieniem i intencją organu rozstrzygnięcie odwoławcze. Drugie z rozstrzygnięć odwoławczych (obowiązek pozwolenia na budowę) było jaskrawo sprzeczne z przyjętą przez organ podstawą prawną i treścią art. 30 ust. 7 p.b. (obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia – brzmienie tego przepisu) i oczywiście zbędne. Niezależnie od tego, że w samej treści obu decyzji zawarte są wystarczające podstawy do ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a.) należało zastanowić się nad możliwymi, zgodnymi z prawem ewentualnymi rozstrzygnięciami organu, a ponadto poczynić pewne uwagi ogólne na temat procedury zgłoszenia. Na wstępie wykluczyć należy wysnuwanie z treści § 12 w.t. w związku z art. 3 pkt 20, a pewnie ponadto art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., pozaustawowej podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, opartej na dopisaniu do ustawy, że obszar oddziaływania budynków gospodarczych ma znaczenie prawne przy kwalifikowaniu ich budowy do objętej zgłoszeniem. Jak łatwo zauważyć, cecha oddziaływania wyklucza zgłoszenie budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b.) i tylko takiej budowy (patrz jeszcze art. 29 ust. 2 pkt 1b p.b.). Nie ma bowiem w art. 30 ust. 6 p.b. podstawy do wniesienia sprzeciwu w postaci stwierdzonej przez organ obawy naruszenia interesów tzw. osób trzecich (nazwa niefortunna, chodzi o podmioty, które byłyby stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ale postępowanie takie ewidentnie się nie toczy, skoro jest to postępowanie następujące po zgłoszeniu zamiaru budowy, a według art. 28 ust. 2 p.b. "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są ...", przy art. 30 p.b. takiego unormowania nie ma). Gdyby próbować wczuć się w tok rozumowania organu pierwszej instancji, to należy dopowiedzieć, że w § 12 w.t. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) jest wyraźne dopuszczenie sytuowania budynku gospodarczego o określonych wymiarach (których nie przekracza zgłoszony w nin. sprawie obiekt) bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią w zabudowie jednorodzinnej, ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych (jak w nin. sprawie), co zresztą dotyczy też przepisu po nowelizacji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285) niemającego w nowym brzmieniu tutaj zastosowania (§ 2 noweli). Organ ten powinien bowiem przeczytać § 12 ust. 3 pkt 4 w.t., nie zaś ogólny ust. 1 tego przepisu, do którego jego zdaniem miała się rzekomo dostosować skarżąca. O ile ustawodawca decydował się w ogóle na zawarcie w art. 30 p.b. kwestii proceduralnych, to były one regulowane w sposób lakoniczny i w zasadniczym kształcie niezmienny (uległo to nieznacznej zmianie przez dodanie ust. 6a dot. dnia wniesienia sprzeciwu, co zapewne miało oznaczać przecięcie sporów doktrynalnych i orzeczniczych w tej materii, zaś nowe zagadki dla ambitnych i twórczych umysłów stworzyła nowelizacja k.p.a. polegająca na wprowadzeniu od dnia 1.06.2017 r. przepisów o milczącym załatwieniu sprawy i postępowaniu uproszczonym, poprzez problem ich powiązania z procedurą zgłoszenia). Taki kształt ustawy uznawany był za niedoskonały, co stanowiło pokusę dla dopełniania regulacji w drodze orzeczniczej lub doktrynalnej, szczególnie w kwestii powiązania procedury zgłoszenia z postępowaniem administracyjnym ogólnym regulowanym w k.p.a. Otwarcie przy tym głoszono, że ramowy i nieprecyzyjny kształt procedury zgłoszenia stanowi podstawę do formułowania przez sędziów i naukowców skrajnie różnych poglądów na ten temat (B. Majchrzak "Procedura zgłoszenia robót budowlanych" s. 12, 16 – szkoda że według Autora wydanie sprzeciwu kończy procedurę, skoro dopiero od sprzeciwu i potem robi się ciekawie, por. s. 61-62, 64, 78 i nast. cyt. pracy, można dodać, że skrajne poglądy Autora w większości się nie przyjęły w praktyce stosowania, a nawet w obecnym kształcie art. 30 p.b.). Co ciekawe, twórcy uzupełnienia ustawy przez siebie nie precyzowali wstępnych kryteriów czy celów, a nawet samej potrzeby wyręczania ustawodawcy. Należało się domyślać, że szło tutaj o udoskonalenie regulacji ustawowej, nie zaś jej psucie, o jej uproszczenie, nie zaś komplikowanie, o usuwanie przeszkód w sprawnym przebiegu procedury, nie zaś jej gmatwanie, o stworzenie modelu przejrzystego, praktycznego, zdroworozsądkowego i przyzwoitego, a nie na odwrót itp. Ta pozaustawowa legislacja powinna jednak spełniać takie same oczekiwania i postulaty konstytucyjne jak ustawowa. Trzeba przyznać, że tut. Sąd również uległ pokusie dopowiedzenia, co powinno być, a więc i jest treścią procedury zgłoszenia, co na szczęście nikogo nie zainteresowało (patrz wyroki II SA/Wr 478/07 lub 39/15). W wyroku II SA/Wr 39/15 tut. Sąd krocząc ówcześnie pod prąd twierdził, że "termin przewidziany w art. 30 ust. 5 p.b. odnosi się najpierw do wydanej po raz pierwszy decyzji o sprzeciwie. Jej uchylenie nie wywołuje takiego stanu sprawy, w którym decyzja ta zostaje fizycznie wyeliminowana z akt i pozostaje w nich jedynie nierozpatrzone zgłoszenie. W tym sensie jest to termin możliwy do wykorzystania jednorazowo, to jest do wydania sprzeciwu. Po wydaniu decyzji wszczyna się postępowanie administracyjne w którym obowiązują również kodeksowe reguły terminowości czynności orzeczniczych organu (por. wyroki II OSK 1048/10 i II OSK 1558/06 dot. braku znaczenia terminu po jego "skonsumowaniu" pierwszym orzeczeniem, wyroki II OSK 574/08 i 398/08). W nin. sprawie właściwy organ przystąpi zatem do ponownego rozpatrzenia zgłoszenia, uwzględniając dotychczasowe oceny prawne Sądu wykonując wszelkie niezbędne czynności wyjaśniające, czy zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie biegnącym od dnia zwrócenia mu akt sprawy. W tym przypadku wymagało zastanowienia, czy w ramach ponownego rozpatrzenia zgłoszenia następuje w pełni powrót do reguły wynikającej z art. 30 ust. 5 p.b. Wątpliwość ta wynika właśnie z tego, że wydanie sprzeciwu już nastąpiło, przez co jak się powszechnie przyjmuje, następuje wszczęcie postępowania administracyjnego z udziałem inwestora. Wszczęte zaś postępowanie wymaga zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), chociaż z drugiej strony można dociekać, czy nie następuje wówczas powrót do reguły załatwienia sprawy w drodze milczenia organu. Przyjęcie tej ostatniej reguły lepiej służy interesowi inwestora i pozostaje w zgodzie z istotą i celami uproszczonego, przyśpieszonego postępowania zgłoszeniowego. Dlatego wyrażenie "w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia" (art. 30 ust. 5 p.b. – obecnie 21 dni), należy w przypadku uchylenia decyzji o sprzeciwie rozumieć jako wymóg dochowania tego terminu od dnia zwrotu akt sprawy do właściwego organu. To zdarzenie bowiem, podobnie jak uprzednio doręczenie zgłoszenia, umożliwia właściwemu organowi rozpatrzenie sprawy w kierunku ustalenia podstaw do wniesienia sprzeciwu. Ustalenie braku tych podstaw również w toku ponownego rozpatrzenia wywoła milczenie organu (tzw. rozstrzygnięcie konkludentne), bez potrzeby wydania decyzji niemerytorycznej. W wyniku bowiem uchylenia decyzji obu instancji sprawa powróciła do stanu następującego po doręczeniu zgłoszenia, a jedynie dochowanie terminu ustawowego przy wydaniu decyzji uchylonej powoduje ponowne rozpoczęcie jego biegu dla ewentualnego wniesienia kolejnego sprzeciwu. O ile zatem można rozważać, czy raz skonsumowany termin w ogóle odżywa (por. wyrok II OSK 1558/06) i ogranicza dopuszczalność wniesienia sprzeciwu, czy raczej odżywa w dniu zwrócenia akt sprawy do właściwego organu po uchyleniu wydanego sprzeciwu, to nie ma podstaw do ustanawiania pozaustawowego zakazu uchylania decyzji wnoszącej sprzeciw (por. wyrok II SA/Wr 223/12)". Wywód ten stanowił oczywiście herezję, chociaż obecnie po wprowadzeniu art. 122c § 3 k.p.a. nadawał się do przypomnienia. Można dodać, że przepisy art. 122b, art. 122c w całości, art. 122d i art. 122g k.p.a. również podważają trafność głoszonych niemal jednolicie i stanowczo mniemań na temat charakteru prawnego i skutków czy to milczenia organu, czy to sprzeciwu. Jak jednak łatwo dostrzegą twórczy sędziowie (to oczywiście oksymoron) i naukowcy, dodana procedura jest nadal szczątkowa i pełna niedomówień, co umożliwi jej uzupełnienie i poprawienie na drodze pozaustawowej. Tymczasem należałoby raczej przyjąć założenie, że skoro ustawodawca pominął pewne uregulowania, to pewnie ma tak pozostać i zapełnianie rzekomych luk jest zbędne. Można przypomnieć, że autorzy wzbogacenia procedury zgłoszenia w drodze pozaustawowej powtarzali zgodnie i stereotypowo, że wydanie sprzeciwu otwiera etap procedowania w oparciu o k.p.a. Jaka szkoda, że tego poglądu nikt nigdy nie rozwinął. Co oznacza to pełne stosowanie k.p.a. i wobec kogo. Jakie i jak konkretne przepisy k.p.a. stosować więc nie wiadomo. Skoro nadal postępowanie ma się toczyć wyłącznie z udziałem inwestora i nadal ma dotyczyć wyłącznie oceny zgłoszenia i ustalenia podstaw do sprzeciwu, to gdzie otwiera się przestrzeń do stosowania k.p.a. (w nin. sprawie w kształcie sprzed nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Nikogo z tych autorów nie korciło aby powziąć, a nawet udzielić odpowiedzi na wątpliwość, czy w tym wszczynanym z urzędu poprzez wydanie decyzji postępowaniu, należy zapewnić udział tzw. osób trzecich (czyli innych stron poza inwestorem), od kiedy, w jakiej formie procesowej i roli procesowej – skoro prawo materialne nie przewiduje ochrony sfery prawnej tych osób w postępowaniu zgłoszeniowym (poza wątłą wzmianką w art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. o uciążliwości dla terenów sąsiednich, gdyż zagrożenia wymienione w punktach 1-3 mają charakter powszechny i raczej nie tworzą stron). Jak zreferowano w uzasadnieniu wyrok II OSK 1048/10 przełomowy dla rozwoju twórczej wykładni art. 30 p.b. okazał się rok 2009. Wówczas niektórzy sędziowie postanowili odstąpić od dotychczasowej jednolitej praktyki orzeczniczej (czyli inaczej mówiąc zacząć orzekać contra legem, to jest przeciwko normie prawnej stworzonej przez orzecznictwo por. L. Morawski "Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian" s. 207-209, 238-239, 247, 253, 261-266, 272, 297-303, 307-309, 318-325, 331-332). Zapomina się, że sędziowie powinni tworzyć normy, ale też ich przestrzegać, szczególnie tych tworzonych przez sądownictwo, z zachowaniem ustawowych reguł zmiany takich norm (uchwały w składach powiększonych, pytania prawne do TK, środki nieformalne jak narady sędziowskie). Pewna grupa sędziów uwierzyła w pewne nowe reguły, ale przedstawiła je same, pozbawione przekonującego uzasadnienia, bez objaśnienia potrzeby zmiany i odniesienia się do reguł dotychczasowych (por. uzasadnienie wyroku II OSK 173/11 – brak odpowiedzi na proste pytanie, dlaczego ma być tak jak tam pisze, skąd o sprzeciwie dowiadują się inne podmioty i co im z tego przychodzi. Niekiedy przyznaje się osobie trzeciej legitymację skargową, zaś argumentacja prawna sprowadza się do twierdzeń, że sąd lub organ czegoś "nie może", co oczywiście było możliwe skoro nastąpiło – wyrok II OSK 724/08. Nie ma oczywiście potrzeby i miejsca aby omówić całokształt niespójnego orzecznictwa w zakresie rozmaitych zagadnień zgłoszenia). Może być interesujące przedstawienie niektórych ostatnio wydanych wyroków sądów administracyjnych omawiających problematykę prawną zgłoszenia. Wyrokiem IV SA/Po 689/17 uchylono sprzeciw oraz decyzję organu wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w celu zmiany podstawy prawnej sprzeciwu z art. 30 ust. 5c na art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. (mogło to sugerować sposób rozstrzygnięcia nin. sprawy), ale ponadto umorzył postępowanie administracyjne. Argumentacja organu była taka sama, jak w nin. sprawie, co może wskazywać na jej wspólne, nieujawnione przez organy źródło. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że w tej sprawie nie było podstaw do stosowania art. 30 ust. 5c, zaś pogląd organu był błędny, gdyż § 12 w.t. nie stosuje się w postępowaniu zgłoszeniowym, skoro zaś upłynął termin do wniesienia sprzeciwu to należało postępowanie umorzyć. W wyroku II SA/Gl 393/17 wskazano, że wydanie przez organ postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków, podczas gdy w istocie one w ogóle nie wystąpiły, nie może być potraktowane jako skuteczne, a więc powodujące przerwę biegu terminu do wydania sprzeciwu. W sprawie tej sąd uchylił sprzeciw oraz decyzję organu utrzymującą sprzeciw w mocy. Organ utrzymał w mocy sprzeciw wniesiony na podstawie art. 30 ust. 5c p.b., chociaż w pierwszej instancji bezpodstawnie wezwano inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, gdyż dostrzegł inną podstawę do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., skoro w międzyczasie wszedł w życie plan miejscowy zakazujący zgłoszonej budowy. W wyroku wyrażono pogląd, że organ odwoławczy powinien orzekać według stanu sprawy z daty sprzeciwu (kiedy plan miejscowy nie wszedł w życie) oraz że przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu oznacza jego podział, nie zaś rozpoczęcie biegu od początku po dniu uzupełnienia zgłoszenia, zresztą przerwanie to nie nastąpiło, tak wyrok II OSK 730/10. Według wyroku II OSK 2074/16 organ odwoławczy "nie może" wydać orzeczenia reformatoryjnego, to jest uchylić decyzję pierwszej instancji i ponownie wnieść sprzeciw na innej podstawie prawnej, jak też "nie może" stosować art. 138 § 2 k.p.a. Pomijając już kwestię, że nie mogło się wydarzyć to co się wydarzyło, nie rozważono w wyroku takich kwestii jak, a może zakres sprawy i przedmiot orzekania wyznacza zgłoszenie od którego przysługuje jeden sprzeciw, a nie tyle sprzeciwów ile jest podstaw prawnych sprzeciwu, a może organowi wolno jest ("może") utrzymać w mocy sprzeciw na innej podstawie prawnej, tak samo jak sądowi wolno oddalić skargę po dostrzeżeniu jeszcze inne podstawy sprzeciwu, a to dlatego, że sprzeciw został wydany w terminie i kolejne decyzje organu (nawet z nieistotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stosowanym zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie stanowią sprzeciwu lecz wskazanie jego prawidłowej podstawy prawnej. Nie ma z tym nic wspólnego rozważanie materialnoprawnego charakteru terminu i braku możliwości przerwania lub zawieszenia jego biegu wskutek wydania sprzeciwu i złożenia odwołania. Realizując ustawowe kompetencje z art. 138 k.p.a. lub art. 151 p.p.s.a. nie wnosi się ponownie sprzeciwu, lecz orzeka wobec sprzeciwu już wydanego w terminie. Nie zawsze wiara w prawidłowość pewnych koncepcji prawnych musi wyłączać próbę rozsądnego rozstrzygnięcia problemów prawnych, zresztą tworzonych bez potrzeby. Przykładem takiego podejścia może być wyrok II SA/Łd 345/17. Uchylono nim zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy sprzeciw wniesiony na podstawie art. 30 ust. 5c p.b., przy czym w intencji organu uzasadnione byłoby stosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., czego jednak nie uczynił. W wyroku nakazano organowi stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O ile ustali podstawy do sprzeciwu z art. 30 ust. 7 p.b. Sąd wskazał, że upływ terminu do wniesienia sprzeciwu nie sprzeciwia się temu, skoro sprzeciw został uprzednio wniesiony w ustawowym terminie, zaś reformacja dotyczyłaby jedynie rozstrzygnięcia towarzyszącego. Czyli jednak "można". W wyroku VII SA/Wa 1403/16 sąd orzekał na skutek skargi tzw. osoby trzeciej, która zainicjowała postępowanie nadzwyczajne po milczeniu organu (obecnie patrz art. 122g k.p.a.), zaś podstawowa teza prawna stwierdziła istnienie uprawnień osoby trzeciej w postępowaniu nadzoru budowlanego (art. 50-51 p.b.), nie zaś w postępowaniu zgłoszeniowym. Nie wiadomo dlaczego nie oddalono skargi osoby trzeciej na postanowienie odmowne, wydane trafnie, ale na błędnej podstawie prawnej (czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wynikiem było postanowienie odmowne z każdej podstawy prawnej, czyżby zasada wyrażona w art. 184 p.p.s.a. nie miała szerszego zastosowania). W wyroku II SA/Kr 1137/16 wyrażono pogląd prawny, że w postępowaniu zgłoszeniowym strażnikiem interesów osób trzecich oraz interesu publicznego jest organ administracyjno-budowlany (a później organ nadzoru budowlanego). Oznacza to po prostu, że zdaniem sądu w całym postępowaniu zgłoszeniowym nie uczestniczą tzw. osoby trzecie. W sprawie tej organ uchylił wniesiony sprzeciw stwierdzając brak podstaw do sprzeciwu, zaś skargę wniosły tzw. osoby trzecie. Sąd uznał brak po ich stronie legitymacji skargowej (art. 50 p.p.s.a.), co uzasadniało oddalenie skargi (organ wniósł o jej odrzucenie). Teza prawna jest w pełni prawidłowa, ale mogłoby zastanawiać jej znaczenie dla powtarzanej wielokrotnie w innych wyrokach formułki, że sprzeciw rzekomo otwiera normalne postępowanie administracyjne, przy czym normalność ta polegać ma na ogołoceniu organu odwoławczego z większości możliwości orzeczniczych. W wyroku II SA/Bd 606/16 przedstawiono pogląd prawny, że organ odwoławczy o ile dostrzeże potrzebę uzupełnienia zgłoszenia (niedostrzeżoną w pierwszej instancji), powinien wezwać do tego inwestora z wykorzystaniem art. 136 k.p.a. Tezy wyroku pomijają tę kwestię, uwypuklając za to powszechnie wyznawany pogląd o wszczęciu przez sprzeciw "klasycznego" postępowania administracyjnego oraz istnienie kompetencji nadzoru budowlanego z art. 48-52 p.b. wobec robót zgłoszonych bez sprzeciwu. W uzasadnieniu powtarza się stereotypy o zakazie stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co jednak nie przełożyło się na wskazania (art. 153 p.p.s.a.). Niezwykle cenne na tym tle są tezy prawne wyroku II SA/Op 259/16. Wprawdzie w tezie głównej, nie wiadomo czy nie ułożonej przez Lex, pojawia się pusta formułka o wszczęciu ogólnego postępowania administracyjnego przez wniesienia sprzeciwu, ale tezy wyroku są inne. W sposób przekonujący wykazano, że jednak organ odwoławczy "może" wydać decyzję reformatoryjną, a nawet (o zgrozo) zmienić podstawę prawną sprzeciwu z art. 30 ust. 6 na art. 30 ust. 7 p.b. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy sprzeciw wniesiony na podstawie ust. 5c. Według organu wezwanie do uzupełnienia sprzeciwu było bezpodstawne. Jednak podstawą sprzeciwu powinien być ust. 7. Sąd szeroko omówił przesłanki prawne sprzeciwu. Wyraził trafny pogląd, że organ zmieniając podstawę sprzeciwu nie wydaje nowego sprzeciwu, więc może to uczynić w uzasadnieniu decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., kiedy jednak stosuje ust. 7 art. 30 p.b. powinien orzec reformatoryjnie, gdyż podstawa ta wymaga dwóch rozstrzygnięć (sprzeciw i nałożenie obowiązku pozwolenia). Według stanu faktycznego tej sprawy sprzeciw pomimo zbędnego wezwania do uzupełnienia zgłoszenia, został wydany w terminie podstawowym, czyli nie było problemu oceny skutków prawnych zbędnego wezwania na bieg terminu i datę jego ustania. W wyroku II SA/Po 1092/14 wyrażono pogląd, że zgłoszenie robót po ich wykonaniu nie uzasadnia sprzeciwu, lecz podjęcie czynności przez nadzór budowlany. Można wyobrazić sobie wyrażenie poglądu odmiennego. Teza odsłania słabości uregulowania ustawowego, chociaż bowiem "zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych" (art. 30 ust. 5), to językowa wykładnia przepisu nie pozwala na odszukanie sankcji jego naruszenia. Wyrok II SA/Kr 789/16 zawiera interesującą wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. w nawiązaniu do art. 50 i art. 59 u.p.z.p. oraz ustawy o ochronie przyrody. Uchylając zaskarżoną decyzję sąd nie miał wątpliwości, że po uzupełnieniu materiału procesowego organ będzie "mógł" orzekać o sprzeciwie w każdy sposób przewidziany w art. 138 k.p.a., bowiem nie zawarł na ten temat żadnych ocen prawnych i wskazań. Jak widać to, co jest przyjmowane za oczywiste, może mieć różną treść w różnych okręgach sądowych. Z tego krótkiego i pobieżnego przeglądu wynika, że niekiedy ustawy mogą nabierać cech prawa miejscowego, to jest wydawane są wprawdzie jednolicie dla obszaru całego państwa, ale już normy prawne z nich wynikające są dla takich samych stanów faktycznych rozmaite w zależności od okręgu sądowego. Rozbieżności tych nie tylko nie usuwa NSA, lecz wręcz je tworzy lub pogłębia, gdyż postulat jednolitości orzecznictwa (czyli tworzenia przez sądy reguł i ich przestrzegania) również nie znajduje odzewu w sądzie odwoławczym. Wskazane powyżej elementy procedury zgłoszeniowej omawiane są także w komentarzach. W komentarzu A. Glinieckiego pojawia się ogólna ocena instytucji zgłoszenia (według stanu sprzed nowelizacji k.p.a.), jako jedynie w sposób pozorny upraszczająca i skracająca procedurę uzyskania zgody na legalne wykonanie robót (teza 9) oraz budząca wiele wątpliwości i rodząca wiele problemów natury prawnej i konstytucyjnej (tezy 31 i 33), co skłoniło komentatora do udzielenia inwestorom porady, aby raczej wybrali wniosek o pozwolenie na budowę (art. 30 ust. 1a p.b.). Można dodać, że zachętę w tym kierunku stworzyły banki przez odmowę kredytowania inwestycji zgłoszonych, co podnosi u nas poziom zaufania do zdrowego rozsądku bankierów. Z omawianego komentarza dla potrzeb nin. sprawy warto wykorzystać tezę 14 (uzupełnienie zgłoszenia następuje w dacie nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, zaś termin do sprzeciwu rozpoczyna bieg od dnia następnego po doręczeniu organowi zgłoszenia lub jego uzupełnienia), tezę 17 (ust. 7 stosuje się do robót objętych ustawową powinnością zgłoszenia, zaś ust. 6 pkt 1 odnosi się do robót wymagających z ustawy pozwolenia), teza 23 (ustawa nie przewiduje sprzeciwu na tej podstawie, że zamierzone roboty naruszają warunki techniczne oraz jednocześnie – być może przewiduje według ust. 6 pkt 1 ), tezy 24, 25, 29, 30 (pełne wahań, niepewności, niedomówień i sprzeczności stanowisko w kwestii stosowania k.p.a. do zgłoszenia, szczególnie w aspekcie ochrony osób trzecich, ale w końcu każdy komentator nie omawia skutków prawnych i praktycznych zastosowań głoszonych poglądów). W komentarzu A. Kosickiego i A. Plucińskiej-Filipowicz zwraca uwagę brak przyswojenia sobie nowej długości terminu (21, a nie 30 dni) oraz uskarżanie się na niedobrego ustawodawcę, który ośmielił się nie uwzględnić w noweli koncepcji prawych autorów (tezy 8, 19). Autorzy nie mogą się zdecydować, czy osoby trzecie (sąsiedzi) mają wobec inwestora robót zaaprobowanych przez właściwy organ milcząco, roszczenie cywilnoprawne czy raczej uzasadnione byłoby ich oczekiwanie podjęcia przez nadzór budowlany czynności z urzędu (tezy 2 i 24). Zapewne ochroną interesów tzw. osób trzecich zajmuje się najpierw właściwy organ bez ich udziału, potem organ nadzoru budowlanego niewykluczone z ich udziałem w postępowaniu, a na końcu poza kompetencjami obu rodzajów organów, sąd powszechny z ich inicjatywy. Komentarz według stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2018 r. pomija znaczenie nowelizacji k.p.a. (milczące załatwienie sprawy art. 122a i nast.) dla procedury zgłoszenia. Powtarza natomiast szereg dotychczasowych poglądów, których aktualność wymaga oceny (patrz tezy 3, 10, 22, 26) i przemyślenia. Nie jest jasne czy zdaniem komentatorów wezwanie uzupełnienia przerywa termin (wtedy biegnie od początku od uzupełnienia lub upływu wyznaczonego terminu), czy też okres na uzupełnienie odlicza się od terminu (gdy właściwy organ wyznaczy termin 21 dni, to już nie będzie miał terminu na wniesienie sprzeciwu) czyli wezwanie nie przerywa terminu (teza 7). Komentarz przytacza pogląd, że zbędne wezwanie do uzupełnienia sprzeciwu nie przerywa terminu ustawowego (teza 9). W sumie przydatność komentarzy jest ograniczona z uwagi na nieuwzględnienie w nich aktualnego stanu prawnego (komentarz A. Glinieckiego odnosi się do stanu prawnego na dzień 16 lipca 2016 r.). Wymaga jeszcze wzmianki znaczenie dla ocen wyroku Kp 7/09 (OTK-A 2011/3/26), w którym Trybunał Konstytucyjny zestawiał instytucję zgłoszenia z zasadami i wartościami konstytucyjnymi, zaś w zestawieniu tym oceniana instytucja wypadła dosyć słabo, chociaż w aspekcie konstytucyjności noweli i według ówczesnego brzmienia k.p.a. (patrz część III.2.2, III.6.2 i 6.3, III.7.2, 7.3, 7.4, 7.5 i 7.6, III.8.1 i 8.2 uzasadnienia). Oczywiście uwzględnienie wśród przesłanek sprzeciwu naruszenia interesów osób trzecich lub potrzeby ochrony środowiska, ale nie poddanych uznaniu administracyjnemu, nakazywałoby raczej przeprowadzenie procedury zgłoszenia z dopuszczeniem osób trzecich w charakterze stron i przy współdziałaniu organów, a gdyby jeszcze nakazać właściwemu organowi badanie zgodności zamierzonych robót z przepisami techniczno-budowlanymi, to wówczas byłaby to po prostu procedura nieróżniąca się od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wiec zbędna. Gdyby upowszechniły się zastrzeżenia A. Glinieckiego, że zgłoszenie wcale niczego nie upraszcza i nie przyspiesza, to być może zmiany w prawie budowlanym powinny prowadzić do ograniczania instytucji zgłoszenia, nie zaś jej poszerzania, jakże modnego w ostatnich latach. Jak już zaznaczono, w nin. sprawie nie wymaga rozważenia znaczenie nowelizacji k.p.a., co na szczęście zwalnia Sąd od omówienia tego zagadnienia. W podsumowaniu należy przypomnieć, że w odniesieniu do zgłoszenia skarżącej nie zachodziły podstawy sprzeciwu powołane w pierwszej instancji i przez organ. Wymagać będzie natomiast oceny organu, czy wezwanie skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia było zbędne (bezpodstawne), gdyż wówczas nie nastąpiło przerwanie biegu terminu ustawowego i sprzeciw byłby wniesiony po terminie. Organ w tej kwestii nie wypowiedział się jednoznacznie. Oczywiście stwierdzenie uchybienia terminu wywoła uchylenie sprzeciwu i umorzenie postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Sąd nie znalazł w materiale sprawy podstaw aby orzec o tym już obecnie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku oceny organu, że wezwanie było uzasadnione, należy stwierdzić uzupełnienie zgłoszenia przez skarżącą w wyznaczonym terminie, czyli brak podstawy do stosowania art. 30 ust. 5c p.b. Teoretycznie wówczas organ nie jest pozbawiony możliwości orzeczniczych wymienionych w art. 138 k.p.a. w całości i ich wykorzystanie nie stanowiłoby naruszenia prawa (art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazanie wiążące w nin. sprawie). Jednak niewątpliwie nie zachodzą w nin. sprawie podstawy do wniesienia sprzeciwu ustanowione w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 3 p.b., nie ma również obecnie ustaleń wskazujących na objęcie działki skarżącej planem miejscowym wprowadzającym zakaz budowy budynków gospodarczych. W praktyce zatem nie ma i zapewne nie będzie podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 p.b. Teoretycznie nie ma przeszkód do stosowania art. 30 ust. 7 p.b. w sposób opisany w cyt. wyroku II SA/Op 259/16 lub II SA/Łd 345/17 i częściowo II SA/Bd 606/16. Skoro miałoby to odbyć się przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a., to wykluczone jest stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. z powodu zamiaru stosowania art. 30 ust. 7 p.b. Obecnie trudno sobie wyobrazić, aby postawienie budynku gospodarczego miało wprowadzać uciążliwości dla terenów sąsiednich. Być może organ zechce wyjaśniać to zagadnienie poprzez wysłuchanie właściciela sąsiedniej nieruchomości na piśmie, ale zapewne wystarczające będzie dokonanie oceny samego zamierzenia budowlanego. W każdym razie wykluczone są tutaj wszelkie dywagacje na tle rozporządzenia w sprawie warunków technicznych lub art. 144 k.c. Postępowanie nadal toczy się z udziałem wyłącznie inwestora jako strony i ma zmierzać do oceny, czy zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu. Nie jest istotne, czy niestwierdzenie tych podstaw wywoła umorzenie postępowania pierwszej instancji czy też orzeczenie o nieistnieniu podstaw (spotykane w orzecznictwie organów) po uprzednim uchyleniu sprzeciwu. Niewątpliwie prawidłowy byłby kierunek orzekania w nin. sprawie wskazany w wyroku IV SA/Po 689/17. Jak wynika z dotychczasowych ocen, Sąd nie aprobuje poglądu, jakoby obowiązywał stan prawny z daty sprzeciwu. Jak powszechnie wiadomo, przerwanie biegu terminu nie prowadzi do jego podziału, lecz rozpoczęcia biegu od nowa w całości. Pozostawiając mimo wszystko niewielki margines dla rozstrzygnięcia przez organ sprawy w rozmaity sposób, Sąd mając na uwadze rozważone okoliczności i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.