II SA/Wr 755/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa L. z dnia 20 października 2023 r., nr 2/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkody łowieckie I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa L. na rzecz skarżących kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem nr 2/2023 z dnia 20 października 2023 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa L. stwierdził niedopuszczalność wniosku A. B. (dalej jako: "skarżąca") o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkody łowieckie z dnia 1 marca 2021 r. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny D., gmina J. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz przedstawionych sądowi akt administracyjnych, pismem z dnia 1 marca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Koła Łowickiego [...] w C. o powołanie komicji, przeprowadzenie oględzin i oszacowanie szkód łowieckich ujawnionych w dniu 1 marca 2021 r. przez skarżąca na należących do niej działkach. W związku z brakiem odpowiedzi, w dniu 10 marca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Nadleśnictwa L. o interwencję w sprawie i podjęcie działań w celu oszacowania powstałej szkody. Pismem z dnia 23 marca 2021 r. Nadleśniczy wyjaśnił skarżącej, że kompetencje w zakresie szacowania szkód łowieckich posiadają koła łowieckie, natomiast nadleśniczy rozpoznaje odwołania od sporządzonych przez nie protokołów szkody. Wobec braku protokołu szkody w sprawie, nadleśniczy nie jest władny podjąć działań w sprawie, a skarżącej przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność koła łowieckiego. Pismem z dnia 7 maja 2021 r. skarżąca wywiodła ponaglenie na bezczynność Koła Łowieckiego [...]. W treści ponaglenia wskazano na prawomocne wyroki sądów powszechnych wskazujące na fakt, że uprawy skarżącej prowadzone są na terenach upraw objętych terenem obwodu łowieckiego dzierżawionego przez Koło Łowieckie [...]. Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Nadleśniczego Nadleśnictwa L. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkody łowieckie. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że właściwe koło łowieckie odmówiło oszacowania szkody, pomimo braku ku temu podstaw prawnych. W takiej sytuacji skarżąca uzyskała postanowienie Sądu Rejonowego w J. [...] w trybie zabezpieczenia dowodu, szacujące wysokość powstałej na gruntach skarżącej szkody łowieckiej. Strona dysponuje zatem dokumentem urzędowym, opinią biegłego sądowego wydaną na zlecenie sądu, określającym wysokość szkody. Wobec powyższego, wniosła o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie na tej podstawie. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r. Nadleśniczy odmówił wszczęcia postępowania, wskazując w uzasadnieniu na toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Jak wynika z akt administracyjnych, postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. o sygnaturze akt [...], Sąd Okręgowy w J. odrzucił pozew skarżącej. Pismem z dnia 4 października 2023 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Nadleśniczego Nadleśnictwa L. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Opisanym na wstępie postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność wniosku. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Nadleśniczy jest organem odwoławczym od protokołu szkody sporządzonego przez koła łowickie. Innych kompetencji nie posiada. Brak w rozpoznawanej sprawie takiego protokołu powoduje niemożność orzekanie w tym przedmiocie przez organ odwoławczy, jakim w omawianym przypadku jest nadleśniczy. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżąca wniosła do tutejszego sądu skargę, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że właściwe koło łowieckie, pomimo złożenia przez stronę stosownego wniosku, nie przystąpiło do szacowania szkody powstałej na nieruchomości skarżącej, wobec czego nie z powodu własnych zaniedbań, nie dysponuje ona protokołem szkody. W związku z brakiem tego dokumentu, jako elementu koniecznego do uzyskania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, skarżąca wystąpiła do sądu powszechnego o określenie wysokości powstałej szkody, w trybie zabezpieczenia dowodu. Orzeczenie takie uzyskała, bowiem na zlecenie sądu, biegły sądowy sporządził opinię. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że skoro ustawodawca nie przewidział procedury odwoławczej od odmowy ustalenia wysokości szkody, to poszkodowany uprawniony jest do poszukiwania innych sposobów realizacji swojego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowi kwestia, czy strona może skutecznie domagać się wydania przez Nadleśniczego decyzji ustalającej odszkodowanie za szkody łowieckie, w sytuacji braku protokołu szkody sporządzonego przez właściwe koło łowieckie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1082 t.j, dalej jako Pr. Łow.). Stosownie do treści art. art. 46d ust. 1 Pr. łow. "właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5", tj. od dnia podpisania protokołu oględzin a także protokołu szacowania ostatecznego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że pomimo stosownego wniosku złożonego w dniu ujawnienia szkody, właściwe koło łowieckie nie sporządziło takiego protokołu, odmawiając do przystąpienia szacowania szkody z uwagi na ogrodzenie terenu skarżącej. Zgodnie z przepisem art. 49a ust. 1 Pr. łow., w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", co oznacza, że postępowanie w sprawie szacowania wysokości odszkodowania jest tzw. postępowaniem hybrydowym, łączącym w sobie elementy procedury cywilnej oraz administracyjnej. Co prawda ustawodawca w ww. przepisie wskazał, że przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie dopiero do postępowania prowadzonego przez Nadleśniczego, to jednak dokonując wykładni systemowej i funkcjonalnej tego przepisu należy przyjąć, że całe postępowanie opisane w rozdziale 9 Pr. łow. jest postępowaniem quasi-administracyjnym, a Koło Łowieckie działa w tym przypadku jako quasi-organ I instancji, zaś Nadleśniczy jest organem odwoławczym, co już wprost wynika z przepisu art. 46d Pr. łow. Słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że "sprawa ustalenia przez nadleśniczego wysokości odszkodowania, to sprawa, która inicjowana jest już z momentem złożenia (wniesienia) odwołania" (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2028/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a więc wywodząc dalej – wszczęcie tego szczególnego postępowania hybrydowego, następuje w chwili zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie do dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego. Z tego względu uznać należy, że w całym toku postępowania szacowania szkody, winny być stosowane standardy proceduralne przewidziane zasadami ogólnymi k.p.a. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygnatura akt II SA/Wr 805/21. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela wyrażone tam stanowisko. Prawo łowieckie nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania od odmowy przystąpienia przez Koło Łowieckie do szacowania szkody. Sąd zgadza się z tezą wyrażoną w skardze, że taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w świetle przepisów obowiązującej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 1 Konstytucji) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji). Trzeba przy tym zwrócić uwagę na okoliczność, że w takiej sytuacji nie jest również możliwe zainicjowanie cywilnej drogi o odszkodowanie, albowiem z mocy art. 46e pkt 4 Pr. łow., wszczęcie postępowania cywilnego w przedmiocie wysokości odszkodowania możliwe jest dopiero po wydaniu decyzji przez właściwego Nadleśniczego. Skoro więc ustawodawca nie przewidział, że od odmowy wszczęcia procedury odszkodowawczej przez Koło Łowieckie nie przysługuje odwołanie, a droga sądowa nie jest dopuszczalna, to należy uznać, że strona jest uprawniona w inny sposób dochodzić swojego prawa, m.in. poprzez żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przez Nadleśniczego. Co istotne, celem sporządzenia protokołu szkody jest należyte opisanie oszacowanie szkód, a zadaniem Nadleśniczego, w przypadku wniesienia odwołania, skontrolowanie prawidłowości tych ustaleń, lub ponowne dokonanie oględzin lub oszacowania ostatecznego. Sąd nie ma wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie strona przedstawiła materiał niezbędny dla Nadleśniczego do rozpoznania sprawy. Trudno bowiem uznać, że opinia biegłego sądowego, sporządzona na zlecenie sądu, przedstawia mniejsza wartość dowodową niż protokół szkody sporządzony przez koło łowieckie. Z cytowanej w skardze uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP 48/20, w przedmiocie dopuszczalności drogi sądowej w sprawach o odszkodowanie za szkody łowieckie, wynika, że "postępowanie w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez zwierzęta łowne, kończące się decyzją przewidzianą w art. 46e ust. 1 Pr. łow., może być wszczęte tylko na wniosek strony, gdyż dotyczy przyznania uprawnienia i nic innego nie wynika z prawa łowieckiego, jako regulacji szczególnej (art. 61 § 1 k.p.a.)". Dalej SN w przytoczonej uchwale zaznaczył, że wniosek taki powinien być co prawda skierowany do Koła Łowieckiego (zarządcy lub dzierżawcy obwodu łowieckiego), to jednak nie można wykluczyć sytuacji, gdy wniosek zostanie złożony wprost do Nadleśniczego, jeśli dzierżawca lub zarządca uchyla się od ciążących na nim obowiązków. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych środków prawnych, mających na celu ochronę poszkodowanego, co nie mieści się w standardach demokratycznego państwa prawa. W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, organ zobowiązany będzie rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącej, na podstawie przedłożonych wraz z tym wnioskiem dowodów, w szczególności opinii biegłego z dnia 17 września 2021 r., sporządzonej do sprawy [...]. Wobec przedstawionych okoliczności, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi (100 zł.), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z przepisem art. 119 pkt 3 p.p.s.a.