II SA/Wr 761/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2020r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. D. w B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w B. przy ul. D. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. D., na działce nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...]. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda stwierdził, że jakkolwiek nie podziela stanowiska starosty co do wystąpienia przesłanki sprzeciwu w postaci nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie zgłoszenia, to jednak sprzeciw był uzasadniony z uwagi na istnienie podstaw do nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Innymi słowy wojewoda wykluczył powołaną przez starostę podstawę sprzeciwu z art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) dalej jako "pb", stwierdził zaś wystąpienie podstawy z art. 30 ust. 7 pkt 2 pb, tj. ryzyko pogorszenia stanu zachowania zabytku uprawniające do nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że zakresem planowanych robót objęto: remont zejścia do piwnicy (tynkowanie, malowanie, montaż nowych balustrad), docieplenie ścian zewnętrznych, docieplenie stropu nad poddaszem, docieplenie ścian cokołu, wymianę okien, wykonanie izolacji przeciwwilgociowej ścian w gruncie, wymianę parapetów, zmianę kolorystyki elewacji, wymianę rur spustowych i obróbek blacharskich. Budynek objęty planowanymi robotami ujęty jest jednak w ewidencji zabytków jako integralny element spójnego i zamkniętego kompozycyjnie osiedla domów z lat 30. XX w. Wojewoda zwrócił też uwagę, że w świetle obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zlokalizowanych [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz.1361) – dalej jako "mpzp" – istnieje szereg wymagań, jakie muszą spełniać roboty budowlane dotyczące obiektów wpisanych do ewidencji zabytków. Powołano przy tym § 9 pkt 2 mpzp nakazujący m.in. zachowanie bryły, rzutu i wystroju, kompozycji elewacji, kształtu i geometrii dachu oraz zastosowanych tradycyjnych materiałów budowlanych; utrzymanie, a w przypadku zniszczenia odtworzenie historycznego detalu architektonicznego. Wojewoda nie zgodził się jednak ze stanowiskiem starosty, jakoby w okolicznościach sprawy skarżąca zobowiązana była uzupełnić zgłoszenie o uzgodnienie planowanych robót z właściwym organem ochrony zabytków. W ocenie wojewody obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do żądania takiego uzgodnienia, zwłaszcza taki obowiązek nie wynika z art. 39 ust. 3 pb, który dotyczy wyłącznie robót wymagających pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Wojewoda zaznaczył jednak, że nie przesądza to o bezpodstawności sprzeciwu. Zdaniem wojewody w okolicznościach sprawy występuje ryzyko pogorszenia stanu zachowania zabytku, w związku z czym starosta powinien był nałożyć na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 pb, co stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podkreśliła przy tym kilkakrotnie bezpodstawność powoływania się w decyzji odwoławczej na art. 30 ust. 7 pkt 2 pb, w sytuacji gdy żaden organ nie nałożył na nią obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie trafności tego zarzutu powołano wyrok WSA w Warszawie z 16 I 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/17. W ocenie skarżącej wojewoda powinien ocenić prawidłowość decyzji starosty przez pryzmat zarzutów podniesionych w odwołaniu, a nadto uwzględnić, że planowane przez skarżącą roboty budowlane są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania budynku i nie pozbawią go w najmniejszym stopniu walorów historycznych. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypadki, w których organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wskazane zostały w art. 30 ust. 5c, 6 i 7 pb. Należą do nich sytuacje, gdy: - nie wykonano obowiązku uzupełnienia zgłoszenia; - zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; - budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; - zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 pb, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje, - stwierdzono podstawy do nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma ostatnia z wymienionych przesłanek. To ona bowiem została ostatecznie przyjęta przez wojewodę jako podstawa wniesienia sprzeciwu. Jak wynika z art. 30 ust. 7 pb, organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z kolei art. 30 ust. 5 pb stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Jak więc wynika exspressis verbis z art. 30 ust. 7 w zw. z ust. 5 pb, nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych podlegających zgłoszeniu możliwe jest wyłącznie w decyzji wnoszącej sprzeciw. Powyższe oznacza, że nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z art. 30 ust. 7 pb nastąpić może tylko w ramach decyzji wnoszącej sprzeciw, a więc decyzji wydanej w ustawowym terminie 21 dni liczonych od dnia wniesienia zgłoszenia. Po upływie tego terminu wygasa kompetencja do wniesienia sprzeciwu jak i do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Regulacja z art. 30 ust. 7 pb, przewidująca możliwość nałożenia na inwestora w określonych przypadkach obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, może stanowić wyłączną podstawę do wniesienia sprzeciwu ale jedynie pod warunkiem, że w decyzji wnoszącej sprzeciw organ jednocześnie nałoży na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W okolicznościach sprawy starosta w decyzji wnoszącej sprzeciw nie nałożył na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pb. Wniesienie sprzeciwu starosta motywował wyłącznie okolicznością nieuzupełnienia przez skarżącą zgłoszenia i powołując się na podstawę z art. 30 ust. 5c pb. W takich warunkach nie sposób na etapie odwoławczym uzasadniać sprzeciw treścią art. 30 ust. 7 pkt 2 pb, jak to uczynił wojewoda. Skoro starosta w decyzji wnoszącej sprzeciw nie nałożył na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś z uwagi na upływ ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu niemożliwe jest nałożenie takiego obowiązku na etapie odwoławczym, to nie było podstaw do stosowania w kontrolowanej sprawie art. 30 ust. 7 pb. Organ odwoławczy nie jest wprawdzie bezwzględnie związany przesłanką prawną sprzeciwu wskazaną przez organ pierwszej instancji. Dopuszczalne jest wydanie w wyniku postępowania odwoławczego decyzji utrzymującej w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw w sytuacji, gdy organ odwoławczy wprawdzie nie potwierdzi istnienia przesłanki powołanej przez organ pierwszej instancji, ale zarazem stwierdzi wystąpienie innej podstawy do sprzeciwu. Warunkiem takiego zabiegu jest jednak zachowanie na etapie odwoławczym tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz zakresu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (zob. np. wyroki NSA: z 22 X 2013 r., II OSK 1147/12, z 26 VI 2014 r. II OSK 199/13, czy wyrok WSA we Wrocławiu z 8 VI 2016 r., II SA/Wr 207/16 – publ. CBOSA). W przypadku podstawy z art. 30 ust. 7 pb jest jednak inaczej. Reguluje ona przesłanki uprawniające organ do wydania dodatkowego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (odrębność przedmiotu). Mogą one uzasadniać wniesienie sprzeciwu, o ile w decyzji wnoszącej sprzeciw wykazane zostaną okoliczności przemawiające za nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nałożony zostanie taki obowiązek. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, tak więc wojewoda nie miał podstaw do wywodzenia zasadności sprzeciwu z treści art. 30 ust. 7 pkt 2 pb. Z uwagi na powyższe zaskarżoną decyzję należało uznać za wydaną z naruszeniem art. 30 ust. 7 pkt 2 pb w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym wystąpiła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda skontroluje legalność decyzji starosty biorąc przy tym pod uwagę m.in. treść odwołania. Jakkolwiek wojewoda w zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że nie było podstaw do oparcia sprzeciwu na powołanej przez starostę normie z art. 30 ust. 5c pb, to jednak pozostawił poza jakimikolwiek ustaleniami możliwość wystąpienia innych podstaw do wniesienia sprzeciwu, w szczególności podstawy z art. 30 ust. 6 pkt 2 pb, a więc zgodności z obowiązującym mpzp. W motywach decyzji odwoławczej trafnie zwrócono uwagę na § 9 pkt 2 mpzp, który przewiduje szereg wymagań, jakie muszą spełniać roboty budowlane dotyczące obiektów wpisanych do ewidencji zabytków (m.in. zachowanie bryły, rzutu i wystroju, kompozycji elewacji, kształtu i geometrii dachu oraz zastosowanych tradycyjnych materiałów budowlanych; utrzymanie, a w przypadku zniszczenia odtworzenie historycznego detalu architektonicznego). Wojewoda nie dokonał jednak oceny zgodności zgłoszonych robót z wymaganiami mpzp. Tymczasem jest to kwestia istotna w sprawie, bowiem jak wynika z art. 30 ust. 6 pkt 2 pb, roboty budowlane podlegające zgłoszeniu muszą być zgodne m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym razie wystąpią podstawy do wniesienia sprzeciwu. Sąd ma świadomość, że dokonanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej samodzielnej oceny zgłoszenia w tym zakresie może być utrudnione z uwagi na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 39 pb, a więc uzyskania stanowiska organu ochrony zabytków w postaci pozwolenia konserwatorskiego lub uzgodnienia. Zgłoszeniowy charakter postępowania nie wyklucza jednak możliwości pozyskania przez wojewodę specjalistycznej opinii w tej kwestii, czy to ze strony właściwego organu ochrony zabytków (zob. art. 7b kpa) czy to ze strony innych kompetentnych podmiotów (zob. art. 84 kpa), o ile wojewoda stwierdziłby taką potrzebę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, tj. wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).